农村财政保障与社会保障筹资模式研究

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摘要：从目前我国社会保障现状看，财政对农村社会保障的能力还不足，社会保障筹资方式还较单一，筹资途径有限。由于各地基础经济条件和状况不同，农村财政保障实现了路径也不尽相同，在筹资方面要结合各地实际，创新筹资方式，加强农村财政保障，提高政府对农村社会保障补贴水平，同时借鉴国外优秀多元化、多层次的筹资模式，通过有选择的征收社会保障税、发行特种国债等，进而优化我国农村财政保障与社会保障筹资模式，扎实推进我国社会保障体系建设。

关键词：农村财政保障；社会保障；筹资模式；优化途径

随着改革开放成果的逐步显现，农村社会经济发展出现了翻天覆地的变化，特别是在农村人均收入、人均可支配收入上与改革开放之前相比呈现出巨大的增长幅度，为社会保障工作的开展奠定了一定的经济基础。当前我国的社会保障工作正在从国家保障型向社会保障型进行转变，而农村社会保障工作随着农村保障制度的确立和经济基础的富足，保障工作也开展的有声有色。［1］但是，我国的农村社会保障仍然以自我保障为主，其他途径的社会保障力量明显不足，社会保障资金筹集的渠道相对单一，资金筹措力度相对有限。特别是中西部欠发达地区的农村社会保障舍业发展较为薄弱，筹集资金更加捉襟见肘，针对当前社会保障建设现状，必有采取有力措施，从国家和社会层面加大对社会保障制度的支持，不断优化农村财政保障和社会保障资金筹集模式，创新筹集渠道增加资金来源。惟其如此，才能稳固农村社会保障体系，安定社会和谐发展。

一、问题的提出

社会保障源于英文翻译，原意是社会安全，核心为通过社会保障体系的建立形成社会整体安全网络，对社会安定起到巨大的保障作用。十六大报告中指出：我国要将建立相对健全的社会保障体系作为建设小康社会的重要目标。这也标志着我国首次正式提出有中国特色的农村社会保障体系制度的建立。十六大之后各地不断加大财政投入，按照国务院要求，从新型农村医疗保险制度入手，逐步加快农村社会保障体系建设步伐。十七大报告中进一步明确提出要建立覆盖城乡居民的社会保障体系。［2］通过探索农村养老保险制度及新型农村合作医疗制度的建立进一步完善社会保障体系。但目前我国农村社会保障体系覆盖面小、实施范围窄、统筹层次低的问题较为突出。对到2020年“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”总目标的实现有一定的阻碍作用，如何破解这一难题就成为摆在研究者面前的一道重要课题。新型农村社会保障制度的实现重要基础就是财政资金支持，没有资金支持好的制度就没有合适的落脚点，农民享受保障也就成为空谈，因而社会保障筹资就成为社会保障体系建立的核心问题，建立农村社会保障体系，难就难在资金问题。实现好2020年我国社会保障的宏伟目标，必须解决好农村财政保障和社会保障筹资问题，通过制度建立、途径拓展等有效方式，从长远角度考虑，从实际出发才能探寻出这一问题解决的有效途径。

二、目前我国社会保障筹资现状与问题分析

（一）资金筹措途径单一，缺少资金支持

从目前我国实行的社会保障制度看，社会保障资金筹措渠道较为单一，并没有如同西方国家实行多渠道资金筹集模式，仅有大病医疗保险、养老保险在农村社会保障体系中，按照缴费标准进行缴纳和运行。各项保险费用由农民承担部分较少，政府补贴占绝大部分，但存在资金缺口，就目前我国养老保险看，养老保险应经出现支付危机，特别是个人账户空账规模已经达到了惊人的数字，并有增长趋势，为此国家采取推迟退休年龄等政策进行弥补，但短期内效果将不会明显。

（二）法律制度相对缺乏，体制管理分割

目前我国的城乡医疗保险在管理部门设置、制度与机制运行之间存在工作方法不协调的问题，在一些地方和省市存在重复参保重复补贴等资源浪费现象，在具体社会保险征收体制上主要有省一级政府进行设置和规定，这就造成了省与省之间的标准和规定出现不一致，在社会保障体系建设和管理上出现脱节现象。此外，社会保险的统筹还存在一定问题，城乡低保、社会保险在统筹规划和安排上还不尽人意。

（三）社会保障体系不完善，城乡社会保障发展不平衡

从覆盖范围和保障水平上看，我国农村社会保障体系覆盖范围较窄，保障水平不高，再加上农村地区人口老龄化问题严重，原有的医疗和社会服务等条件不充足，社会保险缺少有效的资金积累，一系列现实问题导致我国农村社会保障体系在政策制定上措手不及。我国社会保障制度直接面临着养老负担过重，筹集资金难度和渠道逐年加的挑战。另一方面，城乡社会保障发展很不平衡，特别是农村落后地区，有些人口还没有解决贫困和温饱问题，更不要说纳入到社会保障体系中来，提到资金筹集就更是天方夜谭，既要坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针。［3］不但增加社会保障的公平性和合理性也要坚持可持续发展战略，对目前较为困难的农村社会保障，要加大投入力度对历史遗留的问题提出对策进行疏导，进一步推进社会保障体系的覆盖范围，推进小康社会建设步伐。

三、社会保障筹资模式分类比较

目前看要想解决我国农村社会保障筹资困境，就要进一步拓宽农村社会保障筹资途径，建立能够有效保障资金投资运行制度，完善基金安全和保值增收手段，建立全国性质的社会保障基金和社会储备基金用以解决即将到来的我国农村老龄化问题，通过开源节流手段，实现社会保障资金运行始终保持在一个相对合理的区间之内。加大社会保障资金渠道安全监管力度，对骗保、挪用社会保障资金的打击力度，规范资金运行切实保障农村参保人员的切身利益。从国际上借鉴外国宝贵的社会保障基金筹资方式，结合我国实际国情，探索出适合我国社会发展实际需要的农村社会保障筹资方式。

（一）国外社会保障筹资方式

目前世界各国社会保障资金渠道有三种类型：一是对社会成员进行社会保障税的征收，政府通过确定税收的方式对参保人员进行社会保障基金筹集，并县委直接的财政收入，通过专门的部门进行管理，确保资金使用合理安全。二是通过缴纳社会保险费用，建立雇主与雇员间共同承担缴费任务，并不直接成为财政收入，但要通过制定的社会保障部门进行管理和安排。三是强行储蓄形式，雇主要承担雇员一部分社会保障金，而雇员也要承担小部分社会保障金，二者共同存入个人指定社会保障账户。在账户内所得均归个人所有，政府干涉权利和范围有限。三者比较社会税收制要较强的法律约束性，使用范围较广，社会保障统筹缴费法律约束性不强，管理分散。而储蓄制度利益机制明显，适合的国家和范围受到人后和发展水平的制约。相对我国而言这三种社会保障筹资方式都不能完全借鉴，缴费制存在拖欠社会保障金现象，实行储蓄制我国的农村经济发展基础还比较薄弱。因此，我国农村社会保障筹资必须另辟蹊径，借鉴先进经验的同时结合具体国情。

（二）我国社会保障筹资模式

从目前看，我国社会保障的筹资方式仍然以“社会统筹”方式为主，特别在农村在尊重、平等、自愿的原则下实现资金的社会统筹，但经过这些年的验证，这种方法存在一定弊端，故此对我国社会保障筹资模式进行改革势在必行，通过改费为税，增加农村保障筹资方式，在社会保障资金不足的情况下也可以同步其他税收转移支付来满足社会保障资金缺口。首先，征收社会保障税。从保障税与社会保障支出关系出发，采取社会保障税占社会保障支出较大比重的筹资方式，从而替代目前我国正在实行的“社会统筹”的社会保障筹资方式。原因有二：一是从我国目前经济发展现状和农村经济增长状况看，我国农村已经具备了征收社会保障税的经济基础，2014年我国的农村居民人均可支配收入10489元，比上年增长11.2%；农村居民人均纯收入为9892元，扣除价格因素实际增长9.2%，特别是近两年我国的农村人均收入与可支配收入的增长速度已经超过了城镇人口的人均收入与可支配收入，从经济基础看，实行农村社会保障税征收具备了较好的经济条件。［4］二是征收社会保障税更有利于城市反哺农村，工业反哺农业，社会保障税的收入和支出具有相对对称性，是真正意义上的对农民有力的社会政策，农民从收益角度看也会对这一征收社会保障税制度加以赞成。其次，建立农民工参保工作。随着我国二元制人口制度的放开，城镇化进程的加速，目前我国农村人口正在大规模转移。这部分人口我们称为农民工，他们为城市发展和城市建设作出巨大贡献，不断推动我国城镇化的建设水平和发展水平，但与此同时他们并没有享受到社会保障给他们带来的具体好处。在城市他们是农村户口无法享受城市低保和城镇居民各项保险和政策，在农村由于长期脱离农村生活在农村办理相关保险时又不能及时进行缴费，致使大部分始终游离在我国社会保障体系之外，如果能够通过制度建立和相关立法保障，对这部分人进行参保也是对农村社会保障筹资渠道的一种优化，同时这也是保障农民工应到享有的部分权利的具体落实，无论这部分人最终以何种形式参加到社会保障体系中来，这都是对我国社会保障筹资模式的一种探索和实践，将会为我国社会保障体系建设探索出一条新途径，也是在具体践行维护农民切身利益。再次，创新筹资渠道。对于西部地区特别是欠发达地区，可以采取相应的以土地、房产等不动产形式进行社会保障置换。西部农村落后地区，农村贫困人口居多，这些贫困农民无论是采取社会统筹还是个人账户保障资金到位都很困难，特别是一些温饱都成为问题的地区，结合地方实际采取有效形式，创新筹资渠道，才能真正的将这部分人纳入到社会保障体系中来。一是以土地进行社会保障置换。随着国家对农村土地承包经营权的确权登记和颁发证书工作的开展，已经能够允许部分农民将土地经营权进行交易和流通，对于年龄较大的西部贫苦地区的农民已经无法进行农业生产和耕作，可以通过建立统一的交易平台对土地承包经营权与社会保障进行合理置换，在既不损害农民切身利益和维护市场公平的基础上，将土地承包经营权置换给社会保障管理部门，再由社会保障管理部门对经营权进行管理和处置，置换出资金，能够保证个人社会保障资金正常运行。二是通过农民的宅基地、名下房产进行社会保障置换，特别是无人赡养的老人，孤寡老人可以通过宅基地和房产置换社会保障，社会保障管理部门通过宅基地交易或者是房产处置，再有国家进行相应的政策指导和财政补贴，让这部分没有资金和能力的老人能够真正的享受到社会保障所带来的福利政策。

四、优化农村财政保障与社会保障筹资模式的几点思考

首先，要做好“开源节流”工作。一方面我们要研究目前我国农村社会保障的实际情况，结合不同地区的不同特点有针对性的制定适合当地人实际的社会保障基金筹资渠道，充实全国社会保障基金；另一方面要建立相应的社会保障基金投资运营制度，建立社会保障战略储备金，切实保障当前支付能力和基金安全，实现社会保障基金的长期平衡，做好“开源”工作。另一方面，还要对建立自上而下的社会保障体系建设，减少审批事项和相关环节，避免重复缴税、重复审批、重复管理，减少相关部门设置，减少财政成本和支出，做好“节流”工作。［5］其次，要尽快实现农村养老保险的全覆盖，推动新农保制度的普惠与激励。从目前看，我国农村社会保障体系建设很大程度上依赖农村养老保险和新农保的实施，而这两者又是我国农村社会保障筹资的重要渠道，十七大报告指出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”为此，我们要加强政策宣传力度，转好中间环节，切实保障百姓权利，最终推动农村养老保险的全覆盖。此外，还要进一步将农村社会保障制度的普惠与激励结合，规定年满60岁的农村老人不但可以获得政府支付的基础养老金，还可以通过养老保险缴费的方式积累养老资金，而且个人缴纳的养老保险费和政府给予的补贴可以一道进入个人账户，这一政策的实施是我国农村政策又一创举，是完善我国社会保障体系的又一突破。再次，要抓好农村财政对农村社会保障筹资支持。实现好农村社会保障体系建设离不开农村财政对保障体系筹资的支持，特别是农村家庭困难户、留守儿童、失独者这些困难群体，除了国家的政策倾斜和相应的补助外，农村财政也要拿出一部分财政资金对这些困难群体在社会保障方面进行帮助，确保这部分人基本权利的实现。［6］这就要求我们农村集体要不断壮大集体经济，拓展资金渠道，发展新的经济增长点，为农村社会保障体系建设注资出力。如上所述，我国是农业大国，农村人口占我国总人口较大比重的现实短期内不会发生变化，建立和完善我国社会保障体系建设，首当其中就要抓好农村社会保障体系建设工作，而这一工作的核心问题就是农村财政保障和农村社会保障筹资渠道拓展和创新，只有有效的资金保障我国的农村社会保障工作才能正常开展。因此，如何优化我国农村社会保障筹资模式就成为研究社会保障的又一重要课题，征收社会保障税，加强农民工入保、创新筹资模式和渠道的同时。我们还要关注社会保障体系的内外部建设工作，做好“开源节流”工作，外部要保障资金不能放在账户上生锈成为呆死账，要不断探索新的基金投资和运营方式努力实现基金的保值增值；内部要优化审批和部门设置，减少成本支出。这有这样才能进一步推动我国农村社会保障体系建设，推动我国社会主义新农村建设，尽快实现小康社会建设目标。

参考文献

［1］王治河.建设一个后现代五型新农村［J］.江西社会科学，2010（3）：247-254.

［2］刘彦随.中国新农村建设创新理念与模式研究进展［J］.地理研究，2008（2）：479-480.

［3］史兹国，王文龙.论我国新农村建设的模式创新与动力整合［J］.南京社会科学，2009（7）：73-79.

［4］仙桃市、洪湖市、监利县财政局联合课题组.仙洪新农村建设试验区建设资金监管情况的调查与思考［J］.经济研究参考，2010（55）：34-44.

［5］武萍，洪霞.新型农村合作医疗筹资水平研究——以辽宁省为例的实证分析［J］.农村经济，2012，（9）：57-63

［6］薛惠元.新农保能否满足农民的基本生活需要［J］.中国人口•资源与环境，2012，（10）：170-176.

作者：夏维华 单位：河南经贸职业学院