社会保障及支出责任划分双症结分析

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提要：事权和支出责任划分是财政体制改革的重点，也是本轮财税体制改革的难点。社会保障制度的建立和完善以政府为主导，合理划分各级政府间的社会保障事权和支出责任是社保制度得以顺利实施的重要保障。与我国当前事权和支出责任划分中的症结一致，社会保障领域存在事权划分不合理、事权与支出责任不适应两方面的问题。为此，根据我国社会保障制度的特点，要将社会保险事权上移，将社会救济和社会福利事权下沉到地方政府。同时，要尽快实现事权的稳定，并将其与财力相匹配。

关键词：社会保障;事权;支出责任;双症结

财政体制改革是我国建立现代财政制度过程中的重要一环。改革立足于发挥中央和地方两个积极性，通过建立央地政府间的纵向制衡机制，调动各方面积极性，维护和完善政府与市场间的关系（，2016）。这包括两个目标：其一，进一步理顺中央和地方的收入划分机制；其二，在厘清各级政府事权的基础上，建立事权与支出责任相适应的机制。然而，相对于本轮财税体制改革的其他两个板块，即预算管理制度改革和税收制度改革，财政体制改革是相对滞后的领域。不仅改革内容不够详实、具体，改革方案未达成共识，甚至连具体的改革方向也未得到明确（高培勇，汪德华，2016）在政府的各类事权中，社会保障是国民收入再分配的主要渠道，发挥着社会发展“稳定器”的作用。社会保障事业的开展以政府为主导，只有在各级政府间合理界定和厘清事权和支出责任，才能保障政策落实，以及基金管理的规范性和安全性。由于我国社会保障制度具有层次繁多、地区差异大、细节变动频繁等特点，明确划分各级政府之间的社会保障事权和支出责任较为困难，已成为社保制度完善和财税体制改革中的难点。

一、财政体制改革的难点在事权和支出责任划分

分税制改革至今已逾二十年。总体上看，中央政府宏观调控能力增强，建立并完善了对地方政府的转移支付制度，政府间财力均衡效果显著，初步形成了适应市场经济体制、符合我国国情的政府间财政关系框架。但也应该看到，既往历次财政体制调整的重点均是收入划分，现行体制基本沿袭分税制前中央地方支出划分格局，事权及支出责任划分没有实质性进展，分税制改革实际上只走了一半（杨志勇，2015）。事权划分难度大是导致这一问题迟迟无法得到有效解决的原因。合理的事权划分建立在规范化的政府间财政关系基础上，是改革进程中无法回避的问题。当前事权和支出责任界定所存在的问题主要表现在三个方面。

其一，中央和地方政府之间事权界限模糊。跨区域、利益外溢的事务应该由中央政府承担，但实际上相当大部分由地方政府承担，不仅缺乏公平性，也极易造成地区间的扯皮现象，增加沟通成本。

其二，事权划分的矛盾集中在基础设施建设，以及支持农业、教育、社会保障、卫生、文化等事业发展方面。这些领域的财政投入见效慢，具有外部性，若不对其支出责任进行具体、明确的划分，极易导致各级政府相互争抢权力、相互推诿责任的现象，社会问题难以有效解决，社会矛盾逐步累积。

其三，事权执行缺乏严谨性，调整的随意性较大，容易出现违规和相互越权问题。这些事权划分的问题反映到财政上来，就是事权与支出责任不匹配。一是应当由中央完全承担的项目地方财政也承担了部分经费，应由地方政府承担的事务中央也安排了专款。二是存在大量的中央政府和地方政府的共用财政支出科目和共同事务，职权和责任不清。不仅不利于提高行政效率，也容易形成地方对中央的依赖与倒逼。三是专项转移支付名目繁杂，数额零星，中央政府部门陷入大量微观事务，不仅不利于从宏观层面把握制度建设，而且强化了部门利益，增加了行政成本，容易诱发寻租行为。2016年8月，国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见（国发[2016]49号）》，将事权与支出责任问题聚焦于财政事权和支出责任，任务更为具体。《意见》指出，到2020年要基本完成主要领域改革，逐步规范化、法律化，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。其中，在“适度加强中央财政事权”中提到，要坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权。这为社会保障领域的事权和支出责任改革提供了方向。

二、社会保障事权与支出责任划分存在两大“症结”

改革开放以来，我国社会保障制度逐步健全，建立了以中央为主，自上而下的社会保障体系。其中，为满足医疗保险需求，1998年建立城镇职工医疗保险，2003年新型农村合作医疗制度试点并迅速全面推开，同年，城镇居民医疗保险制度开始试点；面对日趋紧迫的养老保险需求，20世纪90年代初建立职工养老保险，新型农村养老保险2009年开始试点，城镇居民养老保险试点也已于2011年7月开始试点。至今，已经基本实现了社会保险制度的全覆盖。与此同时，对于弱势贫困人口，社会救济内容和形式也日渐丰富。这些成绩标志着我国社会保障体系的基本框架日臻完善，也意味着社会保障事权和支出责任日益繁杂。依据社会保障制度中各项工作的特点，将其在中央和地方政府之间进行合理分工，实现事权与支出责任的相互适应，是实现最优政策效果的必要条件。从目前来看，社会保障事权和支出责任划分存在两大“症结”有待化解。

（一）社会保障事权归属不合理分税制改革及之后的历次政策调整，只对事权划分做出粗线条的界定，尤其是对社会保障这一涉及到基本民生问题的政府责任，没有给出明确的划分。这在20世纪90年代社会保障制度起步阶段尚能维持，随着社会保障制度的日益完善和丰富，对事权划分的争议也越来越多，成为矛盾的集中点。社会保障事权在各级政府间的划分是一个复杂的命题。从理论层面看，中央政府应主要负责社会保障法律法规和重要政策的制定，地方政府则负责具体项目的组织实施。在实际操作中，应该秉持的原则是，最大限度提高社会保障资金的使用效益，即哪一级政府能将此类社会保障资金管好、用好，发挥出资金最大使用效益，就属于哪一级政府的事权，或者说是由哪一级政府承担主要责任。但社会保障制度在实际运行中的现状是，中央该承担的事权责任交给了地方，地方该负担的事权，中央又“管得太宽”，导致权责不明。以养老保险和城乡低保为例，说明事权划分模糊对社会保障事业发展的影响。1.养老保险事权划分存在的问题养老保险是社会保险制度的重要组成部分。早在1997年职工基本养老保险推广时，养老金的省级统筹就被列为改革任务之一①。但目前，大部分地区仅是制度上或者以调剂金形式实现统筹。截至2015年底，只有北京、上海、天津、重庆、陕西等10个省（市、区）实现了养老金省级统筹，其余基本停留在县（市）级统筹阶段。在地方统筹的情况下，地方政府承担了基金征缴、发放和支出责任，由于各统筹区域间的经济发展水平、人口结构、养老保险覆盖范围不同，导致基金余缺苦乐不均、缴费负担不公、责任分担失衡等问题。中央财政仅通过转移支付方式，对养老保险基金给予补充。这种资金管理模式，实际上是将中央养老保险的事权委托给了地方政府。但从养老保险可持续发展的需求来看，必须要进一步提升统筹层级，实现事权上收。这是因为，虽然养老金目前收支平衡、略有结余，但摆在面前的两个突出矛盾急切要求提高统筹层次。其一，从横向上看，养老金盈亏的地区分布极为不均。在一部分地区资金运行保持良好可持续性的同时，部分地区已经出现了较为明显的当期支付缺口。在2015年，黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海六省份的城镇企业职工养老保险基金已经出现当期收不抵支（人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心，2016）。

其二，从纵向上看，人口老龄化继续深化的趋势难以避免，这势必会进一步增加各地区养老金支出压力，收不抵支的地区还会进一步蔓延。数据显示，养老金当期收不抵支的省份数量从2014年的3个省份，增加到2015年的6个。另外，从实践层面看，面对养老金的支出压力，所有能够增加基金收入的渠道，例如开征社会保障税、从国有企业营利中划转资金等，都需要建立在养老保险基金的大收大支基础上，这只有借助中央政府的力量才能实现。2.城乡最低生活保障事权划分存在的问题作为社会的“防护线”和“安全网”，最低生活保障制度（低保制度）是我国最主要的社会救助制度之一。我国的最低生活保障制度开始于1999年，以国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》为标志。至2007年，随着农村低保制度覆盖全国多数省份，我国城乡最低生活保障制度基本建立。在制度实行之初，对最低生活保障标准的规定比较粗放，事权划分不清，往往根据支出规模的大小来划分中央和地方事权，这种“一事一议”的运作模式带来诸多问题。一是低保人数居高不下。在2001年国务院的《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》（国办发[2001]87号）中，对低保制度中政府责任的规定是“建立和规范城市居民最低生活保障制度是地方各级人民政府的重要职责。地方各级人民政府，特别是省级人民政府必须加大最低生活保障资金投入。中央财政将根据各地财政状况、最低生活保障任务和地方财政努力程度，加大对财政困难地区城市居民最低生活保障资金的专项转移支付的力度。”在这样的责任部署下，地方政府的行为逻辑是，管理的低保人数越多，财政压力越大，越能从上级政府获得更多的补助资金。为了获得更多的转移支付，地方政府在确定和调整低保标准时具有很大的随意性，不是根据居民基本生活需要，而是根据地方财政能力和经济发展水平来确定（王美艳，2015），导致政策实施的低效率。二是低保补助难以精准定位到确实需要补助的贫困人口。低保管理工作繁杂，认定标准不易把握，需要掌握足够的居民个体和家庭信息。在事权归属不清的情况下，地方政府缺乏将减贫落实到户的激励。学者们的研究结果发现，我国低保制度瞄准率不高，瞄准遗漏和瞄准漏出同时存在（易红梅，张林秀，2011）。以上两点都要求将城乡低保事权划归地方，这有利于充分发挥地方的信息优势，并使地方有效地统筹安排有限的财政资源，既便于控制政府支出又相对容易做到“应保尽保”。同时，将城乡低保事权下沉，更有利于地方政府将其作为重要的民生保障项目，切实提高管理水平。

（二）社会保障事权与支出责任不适应中央财政对地方社会保障事业的支持多以专项转移支付的方式进行。在社会保障制度建立初期，专项转移支付的附加条件确保了社保类资金的专款专用，规避了资金挪用问题，使得各项社会保障政策能够得到贯彻落实。但随着社会保障制度的逐步完善，事权划分模糊与资金使用低效的恶性循环越发明显。1.专项转移支付弱化地方社会保障事权虽然社会保障是中央和地方的共同事权，但总体来看，多数社会保障政策由中央统一制定，中央财政在资金筹集中占据主导地位。这导致地方政府产生严重依赖中央政府的倾向。只有中央财政明确给与转移支付的项目才能得到落实，对于没有专项资金安排的项目，地方政府也没有主动承担的激励。而通过专项转移支付方式下拨的社保类资金，因为明确了资金使用方向，限定了资金使用范围，在一定程度上束缚了地方政府的手脚。再加上社会保障资金备受社会各界关注，是审计检查的重点项目，使得地方政府对社保类资金的使用“不敢越雷池半步”。地方政府没有积极性，也就没有事权责任意识。2.专项转移支付导致社会保障政策碎片化专项资金专款专用，形成了各职能部门各管一摊的局面。例如，对一个贫困救助对象的救助可能同时来自多个部门，其中，民政部门通过城乡低保资金、城乡医疗救助资金给予救助，教育部门对困难群体中的学生给予救助，住建部门对其住房给予救助。这种社会保障力量的分散不仅会增加行政成本，降低效率，还导致社会保障政策的碎片化和复杂化，不利于公共政策的优化完善。通过强化市县政府事权，将支出责任下沉到市县层级，能够在一定程度上整合社会保障政策，实现制度间的良性衔接。另外，专项资金也不利于基层政府在各项资金之间调剂余缺，保持各项制度的协同发展。由于各项政策发展阶段不同，对应的社会保障专项资金也存在差别，有的专项资金比较充裕，有的则捉襟见肘。例如，城市低保政策建立时间较早，形成了稳定的资金筹措渠道，有一定的资金积累和沉淀，但农村低保政策就不具备这些有利条件。强化市县事权与支出责任以后，能够优化各类社会保障资金的使用，消除各类制度在资金上的多寡差异。

三、清晰界定社会保障事权和支出责任的建议

遵循受益范围、成本效率、基层优先等原则，进一步明晰中央和地方的职责分工。尽量减少中央委托地方的事务，合理增加中央直接组织实施的事项，进一步增强政策执行力，从体制上保障政策目标更好地实现。具体到我国当前的社会保障制度，应按照社会保障各类事务的特点，在中央和地方之间合理划分主体责任，配合以一般转移支付手段，促进社保事业发展。

（一）上移社会保险事权作为涉及全国性公民待遇的各项社会保险制度，应由中央财政承担主要事权和支出责任，在全国范围内实现保险资金的调剂余缺和保险待遇的跨地域接续。

1.将养老保险事权和支出责任向中央政府倾斜养老保险人员信息简单，容易收集，便于审核管理，具备实行中央统一管理的条件。在事权上收到中央后，当前养老保险面临的几个难题都能得到有效缓解。首先，在事权上收后，全国使用统一的保险费征缴和待遇标准，能够促进养老保险支付和待遇调整的进一步规范化，避免地区差异对养老保险收入分配功能的磨损。其次，实现全国统筹后，养老保险基金能够在全国范围内实现统一管理，便于各省市养老保险基金的调剂使用与保值增值，增强保险基金的可持续性，减轻财政压力。第三，养老保险实现全国统筹后，能够打破当前因保险制度不一致而对人员流动形成的阻隔，实现费随人走，地区间无缝对接。2.实现医疗保险事权和支出责任的上移从各国经验看，不乏由中央政府统一管理社会医疗保险的例子，例如美国的医疗保险计划（medicare和medicaid），英国的国民医疗保险计划（刘柏惠，2016）。当前，相对于养老保险，我国医疗保险的统筹层次更低，大多集中在市级层面。医疗保险统筹层次过低带来了一系列问题，异地就医报销困难造成医疗资源分配中的不平等，享受医疗资源的地域限制也成为人口要素自由流动的又一道障碍。为克服这些问题，应进一步提高统筹层次。但同时，相对于养老保险来说，医疗保险涉及费用核算、个人保险信息审核等细节问题，由地方政府承担部分事权更具优势。因此，在具体的操作中，应在实现医疗保险全国统筹的同时，将部分事权保留在地方政府，并采取转移支付方式给予支持。这样，既能减轻地方财政负担，落实地方支出责任，又便于基金管理。

（二）将社会救济和社会福利事权下沉到地方政府城乡低保、五保供养、自然灾害、退役士兵经济补助、义务兵家属优待等社会救助及优抚安置类政策，具有很强的地域性特点。相关政策制定要充分考虑地方经济发展特点，应将主导权向低层次政府部门转移，不便于实行全国统筹。在实际操作中，应以省级补助为主，改变配套比例的硬性要求，由市县根据财力情况适度配套，由市县政府根据经济发展及本地人员实际、资金需求和财力保障状况来出台具体政策。从目前国际社会保障发展趋势来看，基层社区政府由于具有灵活性强的特点，在提供个性化的救济和优抚服务中的作用日渐强化。今后，我国也应重视发挥社区政府在这类事权中的作用。

（三）增强事权安排的稳定性当前，我国社会保障制度还处于逐步完善阶段，新政策颁布和对已有政策的修订频繁出现，每一项都会对事权和支出责任划分提出新的挑战。在推进事权改革的同时，要着力建立保持事权稳定的环境。即在合理划分事权与支出责任的基础上，避免政策变更对事权格局的冲击。在合适的时机，要将事权划分的稳定性以法律的形式给与保障。另外，要杜绝不谈财力而单独强调事权与支出责任划分的倾向，任何要变动事权的改革，都必须有财权和财力转移相配套。在加强中央政府社会保障事权的同时，要对财政收入划分做出相应的制度安排。

参考文献：

〔1〕.以自我革命精神推进改革，新华社，2016年10月12日.

〔2〕高培勇，汪德华.本轮财税体制改革进程评估：2013.11-2016.10（上）[J].财贸经济，2016(11)：5-17.

〔3〕杨志勇.分税制改革中的中央和地方事权划分研究[J].经济社会体制比较.2015（2）：21-31.

〔4〕人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心.中国社会保险发展年度报告2015[M].中国劳动社会保障出版社，2016.

〔5〕王美艳.中国最低生活保障制度的设计与实施[J].劳动经济研究，2015（3）：79-105.

〔6〕易红梅、张林秀.农村最低生活保障政策在实施过程中的瞄准分析[J].中国人口?资源与环境，2011（6）：67-73.

〔7〕刘柏惠.美国卫生事权划分与转移支付制度借鉴[J].地方财政研究，2016（8）：101-107.

作者：刘柏惠单位：中国社会科学院