土地承包经营权资本化后的替代制度

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摘要：土地承包经营权资本化之后，会造成“农民失地”的假象，引发人们对农民“失地”就失去生活来源的担忧。本文论述了国家从农村教育体系建设、农村公共服务体系建设和农民社会保障体系建设三个方面为保障农民在流转了土地承包经营权之后，顺利实现从传统小农生产转型到大工业精细分工体系而提供的配套制度保障，论证了在现有的农村教育体系、公共服务体系、社会保障体系之下，农民在土地承包经营权流转后顺利实现转型的可能性。

关键词：土地承包经营权；流转；农民；转型；保障

在我国现有的土地制度框架下，土地承包经营权兼具财产和社会保障双重属性，土地是农民安身立命之基础。中共中央办公厅、国务院办公厅在2014年11月印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提到：承包农户可以依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。而现在社会上对允许农民根据市场的需要自主进行土地承包经营权的流转，特别是赋予农民将土地承包经营权入股专业合作社或农业公司的权利，存在一种担忧：土地承包经营权的流转，会导致大量的农民失去土地，变得“一无所有”，在农村社会保障的公共产品提供能力有限的情况下，“失地”农民的增多将会成为社会潜在的不稳定因素。但是，在通过建立新型农业经营体系实现农业现代化的过程中因土地承包经营权资本化流转而导致的“失地”，与因土地征收或征用导致的失地，存在中本质的差异，并且我国现有新型农民的农村教育体系、农村公共服务体系和农民社会保障体系的进一步完善等也必将大大减少农民对土地的依赖，为农民参与社会大分工的顺利转型提供有力的配套支持。

一、因土地承包经营权作价出资形成的“失地”假象

农户通过入股、出租或者抵押将土地承包经营权流转出去后，从表面上看，农户失去了土地，但是实质上农民因为土地承包经营权作价出资形成的“失地”与因土地征收或征用导致的失地本质上是完全不同的。我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。对集体所有制下土地的征收和征用，是发生在国家与农村集体之间土地所有权的转移，根据我国《宪法》第10条第3款和《土地管理法》第2条第3款的规定，国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，可以将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有，从此，被征用者即丧失了土地所有权，被征收土地属国家所有，用地单位只有使用权。在这种情况之下，农民承包经营的集体土地一旦被征收或征用，土地的所有权转属国家，同时，农民除了拿到一定的补偿款外，永久地、绝对地丧失土地承包经营权，原承包的土地与农民再无关联。而根据我国《物权法》的规定，土地承包经营权是一种用益物权，用益物权是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。农户将土地承包经营权流转出去，也仅仅是让渡了土地承包经营权对承包地的占有和使用的权能，并没有让渡土地承包经营权的收益权能，而在土地承包经营权的整个权利束中收益权能是土地承包经营权的核心，不论农户的承包地交由谁在经营管理，只要农户可以从承包地中获得稳定的收益，农户就还是承包地的受益者。据此，农民土地被征收、被征用与农户流转土地承包经营权的本质差异就在于前者是承包经营权永久地、彻底地、全部地丧失，而后者却仅仅是有期限地让渡承包经营权的部分全能，依旧可以从中获得收益。农户通过入股、出租或者抵押将土地承包经营权流转出去后，从表面上看，农户也失去了土地，但是实质上，流转出去的土地一旦形成规模经营，农户甚至可以从土地承包经营权中获得比单独自耕土地更多的收益。

二、土地承包经营权资本化后农民转型带来增量收益

农村土地承包经营权之所以可以“资本化”，就是因为这种权利像其他资本一样可以给当事人带来收益。目前我国农村很多地方采用土地租赁、土地股份合作制、土地信托、土地使用权买卖、土地使用权的证券化等形式推进着土地承包经营权资本化进程。土地承包经营权资本化对于提升土地对传统农业经营者的保障功能，实现农民由土地实物保障向价值保障的转换，推进失地农民、已市民化的农民的保障由土地保障向社会保障的过渡是有不可估量的作用。土地承包经营权资本化之后，农民如何从传统小农生产转到大工业精细分工的体系当中，是接下来要分析的问题。农民离开旧有的小农生产方式，进入大工业的新的生产方式，可以通过转型和转移有两种路径。农民的转型是指农民进入合作社或者农业公司打工，成为农业工人，比如，重庆黔江区白石乡中河社区农户就在流转农地后进入农业公司，顺利转型为农业工人，该社区的农户一年一家可比以往年份多收入一万多元，实现增收目标。农民的转移则是指农民向其他产业转移。农民在流转土地承包经营权之后可以转移到制造、建筑、交通运输、仓储、批发零售、住宿餐饮及其他的服务行业等。根据国家统计局的《2012年全国农民工监测调查报告》，我国现有农民工达26261万人，农民工从业以制造业、建筑业和服务业为主，分别占到了35.7%、18.4%、12.2%。农民转移到其他产业的年收入较之于农民的纯农业年收入都有大幅度的提高。将2008-2011年全国农民工的人均年务工收入、全国农民的人均年务农收入及全国农民的人均年生活消费汇总比较（图表一），可以发现全国农民工的人均年务工收入远远高于全国农民的人均年务农收入，而全国农民的人均年务农收入甚至低于农民的人均年生活消费，这足以说明，农民在转移到其他产业之后，生活质量较之单纯的务农生活，只会提高，不会降低。以上农民转型成为农业工人而获得更大收益的典型事例，和农民转移到其他产业后的收入远远高于务农收入，以及足以支付生活性消费并有大量节余的情况，都表明了，土地承包经营权流转之后，农民不论是转型成为农业工人还是转移到其他产业，收入都具有获得增量发展的可能性。

三、土地承包经营权资本化后农民转型的配套制度

安排现在推进农民的转型和转移工作，把与土地分开的丰富的农村剩余劳动力由人力资源变为人力资本，国家和各个地方从多方面进行了给予了政策，采取了措施，为农民的转型和转移创造的条件。

（一）新生代“农民”依靠农村教育体系在农民转型和转移的过程中，农民的劳动素质相当重要，这是确保农民顺利转型和转移的关键。现如今九年义务教育在全国范围内完全普及，受教育人数覆盖面大，并且高中教育的覆盖面也在逐年攀升，根据2010年第六次全国人口普查的数据，2010年我国乡村16岁到60岁的人口数为434462177，其中，28.86%的人口具有小学文化，54.69%的人口具有初中文化，还有10.10%的人口具有高中文化，此种教育程度的分布，表明现今我国农村劳动力的文化结构已经发生重大改变，已经不是以前“大字不识一个”的白丁占主体地位了，现在绝大多数的人已经是一个识字的文化人了。农村劳动力文化素质的大面积提高，为农民顺利转型和转移提供了有利条件。

（二）农村“公共服务均等化”解决农民后顾之忧农民在转型和转移的过程中，必然要求从繁重的家庭抚养赡养负担中解放出来，现在农村社会服务业的发展，既实现农民在当地服务业就业，又让实现转型转移的农民无后顾之忧。在孩子的抚养方面，大力发展寄宿制学校，让留守学生能够全日制寄宿，学校负责寄宿学生的日常生活、学习和安全管理。国家为落实《国家西部地区“两基”攻坚计划》，在2004启动了农村寄宿制学校建设工程，截止2009年，中央共投入100亿元，共建成7651所寄宿学校，覆盖中西部地区953个县，其中西部536个、中部417个，满足了195.3万名新增学生的就学需求和207.3万名新增寄宿生的寄宿需求。在对老人的赡养方面，大力发展养老和托老服务，让农村老人能够进入养老机构养老。我国农村养老服务机构的床位数每年递增。国家在《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》中提出农村养老社会服务的发展方向，十八届三中全会更是提出“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的改革目标，更是为农民的转移与转型提供了政策保障，指明了前进的方向。

（三）农村社会保障的建设水平为农民转型创造了客观条件1978年农村家庭联产承包责任制的实行，使土地保障成为了农村社会保障的主体。对广大农民来说，土地是就业、基本生活和养老保障的可靠手段，是农民的最后一道保障线。但是随着农村社会保障体系的逐步建立和完善，土地的社会保障功能已大幅度降低，现在的农村最低生活保障制度、农村综合医疗保障制度和养老保险制度基本可以保障农民即使没有承包地，也能困有所扶，老有所养，病有所医，基本生活无忧。1.农村最低生活保障制度保障农民的基本生活我国是在2007年全面启动农村最低生活保障制度建设，七年以来，各级财政投入资金增长迅速，农村低保覆盖人群逐步扩大，救助标准逐年提高，并形成切实有效的标准调整机制，现今农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。而农村最低生活保障标准与CPI相比较，2006年至2011年，农村最低生活保障标准年平均增长率为11.40%，比同期CPI平均上涨幅度分别高出8.03%。特别是2007年在全国普遍实施农村最低生活保障制度以来，保障标准平均增长率比同期CPI平均上涨幅度高出14.02%，以上数据都表明我国现有农村低保制度下，农村最低生活保障的保障水平是稳步提高的，生活困难农民的基本生活能够得到有效的保障。2.农村医疗保障制度保障农民病有所医经过国家近几年的大力推进，新型农村合作医疗制度如今发展情况良好，到2011年，开展新农合县（市、区）2637个，参加新农合人数8.32亿人，参合率97.48%，当年基金支出1710.19亿元，补偿收益13.15亿人次。这些数据表明，我国新型农村合作医疗制度无论从开展的地区还是参加的人数看，到2011年基本实现全面覆盖，并且筹资水平逐步提升，保障能力不断增强，受益人群逐年扩大。政府计划在“十二五”末将新农合的政府补助提高到360元每人每年，在人均筹资标准逐年增加的情况下，医疗报销的水平也必将进一步提高，病有所医将更好的实现。3.养老保险制度保障农民老有所养2009年以来，我国加快农村居民的养老保险体系建设，新农保制度在全国范围内快速推进，2009年中央财政对新农保的补助金额为10.76亿元，到2011年就增加到352.06亿元，增长了31.72倍，截至2011年底，新农保的覆盖人数只有3.26亿人，只占全部农村人口的50%，但是全国有2273个县实施了新农保，占到全部县级行政区划的80%，从制度安排上讲，全国已经有80%的县的农民可以参加新农合，而在现有的新农合的框架下，农民完全有可能获得全面保障生活的养老金。在此情况下，我国放开土地承包经营权的流转，农民即使失去土地的保障，其60周岁后的生活还是能得到很好地保障。以上情况表明，目前国家建立的农村社会保障体系正在以提供正式制度安排的方式取代以生产要素和个人承担为特征的传统保障体系，而十八届三中全会提出的“推进公共资源均衡配置”改革进程方案，城乡统一的社会保障体系的最终建立，必将土地担负的基本社会保障功能彻底地从土地承包经营权上剥离出来，彻底消除农民对土地的生存依赖，也为土地承包经营权的流转创造良好的制度环境。

四、小结

土地承包经营权的流转，必然要求农民从传统小农生产转到大工业精细分工的体系中去，农民在整个转型过程中可以获得增量收益，而国家在新型农民的农村教育体系，农村公共服务体系建设，农民社会保障体系等方面的建设成果可以保障农民在土地承包经营权流转之后，有能力实现转型、能实现好转型。

参考文献：

［1］陶彦辉在“农村土地承包经营权案件的统计分析”就提到：“农村土地承包经营权纠纷涉及人员众多，极易引起群体信访上访案件，该类纠纷已成为民事审判的一个重点、难点。”参见：陶彦辉：农村土地承包经营权案件的统计分析，网址：http：//lnszxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=157，访问日期2013.11.24.

［2］FromPeasantstoFarmers：PeasantDifferentiation，LaborRegimes，andLand-RightsInstitutionsinChina’sAgrarianTransition，ForrestZhang，Q，Politics&Society.12/01/2010，Vol.38Issue4，p458-489.

［3］LandConflicts，RuralFinanceandCapacityoftheChineseState，Yep，Ray，PublicAdministration&Development.Feb2009，Vol.29Issue1，p69-78.

［4］岳意定、黎翠梅：试析农地资本化在农村土地保障制度渐进变迁中的作用，《经济体制改革》2007年3期

［5］俞刚：黔江：抓好土地流转工作做活增收文章，网址：http：//cq.people.com.cn/news/201236/20123695227803937.htm，访问日期2013.11.12.

［6］ANewWorkingClassintheMaking?TheRiseofthePeasantWorkersandImplicationsforSocialPolicyinChina，KaHoMok，Work.2011，Vol.38Issue3，p.241-256.

［7］吴晶、杨舟：农村寄宿制学校工程建设5年间，网址：http：//news.xinhuanet.com/politics/2009-08/24/content_11936526.htm，访问日期2013.11.18.

［8］岳意定黎翠梅：试析农地资本化在农村土地保障制度渐进变迁中的作用，《经济体制改革》2007年3期。

［9］参见《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）。

作者：兰婷 单位：成都工业学院