社会保障实践路径研究

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[摘要]

社会保障是社会发展的“调节器”，对国家经济发展具有促进作用；社会保障也是“稳定器”，是社会稳定的保障。以城乡统筹视角来审视现今我国社会保障的实践路径可以发现，其在实践路径的选择与实施上都存在着差异，究其原因在于区域经济发展不平衡。改善资金筹集和运营方式、扩大农村社会保障覆盖范围、建立完整的社会保障体系、重视统筹城乡背景下社会保障的有效实践和路径优化，是推进城乡一体化发展的工作重点，也是民生工作发展的必然要求。

[关键词]

城乡统筹；社会保障；实践路径

一、城乡统筹视角下社会保障实践路径选择原则

（一）城乡统一部署原则

社会保障实践的部署与实施都需要依照国家的基本政策方针和指导方向。在城乡统筹视角下，我国社会保障制度发展过程中推行了一些惠民政策，针对区域经济下的农村实际情况，“新农合”制度得以推行，在一定程度上提高了农村的社会保障体系。然而在城乡社会保障实践路径中，仍然存在着城乡保障项目不统一、保障水平不均衡的问题，而这些问题出现的原因主要是区域经济发展不平衡。由于农村与城市的经济和社会发展水平参差不齐，适用于城市的社会保障制度在农村中无法得到推行，二元化的城乡差距导致了社会保险制度差异的出现。因此在选择城乡社会保障实践路径时，应以城乡统一部署原则为主，以城乡统筹为理念实行与农村经济相适应的社会保障制度。以城乡统一部署为社会保障制度实行原则，以缩小城乡社会保障差距为目的进行社会保障制度时间路径的探究将有利于建立更有效的社会保障制度。城乡统筹规划的大背景下，将城市社会保障制度实践路径中可借鉴部分与农村社会保障实践相结合，实现城乡社会保障统一部署。

（二）城乡协调发展原则

城乡协调发展原则是城乡统筹视角下社会保障实践路径选择的重要原则之一。社会保障具有保障劳动力受到障碍时给予劳动者以及其家属相应的生活支持，使其可以维持正常生存、生活的功能。社会保障是社会发展的稳定期，通过社会保障对社会财富进行合理分配可以在一定程度上缩小社会上的贫富差距，维持社会分配稳定。同时社会保障也能在一定程度上弥补由于经济发展而出现的收入差距，通过避免贫富悬殊来改善城乡发展不均衡的问题。因此在选择社会保障实践道路的过程中，遵从城乡协调发展原则可以有效地发挥社会保障“稳定器”的作用，此原则也是完善我国农村社会保障制度的必要要求。注重对资源的合理利用，以工业带动农业、以城市带动农村从而推动城乡协调发展是我国社会经济发展的需求，也是社会保障实践路径的必然要求。随着市场经济的推进，我国城市发展日新月异，但是无论是中部、东部还是西部的农村社会保障机制还存在着缺陷。虽然我国农村五保供养制度历史悠久、相对规范，但是低保、医疗保障措施仍然刚刚起步，处于发展的初级阶段，因此导致了现今我国城乡发展不协调，社会保障制度水平参差不齐的现状。以城乡协调发展为原则进行社会保障实践途径的选择有利于更好的实现城乡统筹规划，进一步推进农村建立完整的社会保障体系。同时也要注重我国的基本国情，将城乡社会保障与国民经济发展水平和进程向统一，从各个城乡群体出发完善社会保障制度，才能发挥社会保障的功能和作用，促进我国城乡社会保障制度统一协调发展。

（三）整体布局，分布推进原则

针对我国城乡发展水平不均衡的现状，可以采取整体布局、分步推进原则来完善社会保障制度，帮助城市和乡村更好地选择社会保障实践路径。首先从宏观上掌握城乡各类人群对社会保障的不同需求，有针对性制定不同的社保项目来保障人们的生活。从微观的角度上来看要遵从以人为本的原则，根据情况的轻重缓急来解决广大群众的生存、发展问题。现今我国农村实行的最低生活保障制度起步较晚，新型农村合作医疗制度以及养老保险制度也在发展之中并逐渐趋于完善，但是在其发展过程当中仍然存在着缺失。因此政府以整个农村为单位，以宏观的视角审视农村社会保障制度的发展现状，制定整体的改善策略将有效推进农村社会保障进程。通过建立统一的农村社会保障体系，涵盖保障项目、保障对象等具体细节，有助于提高农村社会保障质量。任何一个制度都不能一蹴而就，而是需要各个部分制度的支撑才能形成完善的制度体系，社会保障制度也是这样。现今我国农村留守老人和儿童较多，正常的生活由于劳动力缺失而无法得到相应的保障，因此将留守儿童和老人的社会保障问题上升到民生问题，甚至城乡统筹规划问题当中，并采取积极态度加以解决将有利于农村社会保障制度实践实现一个飞跃性的进展。

二、城市统筹视角下社会保障实践路径差异

（一）城乡社会保障筹资方式不同

资金和筹资是顺利实现社会保障制度的物质基础，由于筹资方式的不同，我国城乡社会保障实践途径呈现出差异。如同城乡经济水平发展不均，城乡保障制度也存在着差异，其主要原因是社会保障筹资方式存在着差异。以社会保险为例来说明，城市的社会保险基金的筹资是以个人、企业、国家三方共同负担的模式进行资金的筹措，用人单位承担了较大的社会保险负担，其比例为收入的35%，城市劳动个人所承担的社会保险负担较轻，仅为个人收入的11%。农村社会保险虽然以相同的模式进行资金的筹措，但是农村社会保险主要是以农村劳动人口个人缴费为主、集体补助为辅的形式来承担社会保险费用。因此可以说现今农村的社会保险没有从实际上解决农村人口的生活问题，而是成为了一种强制性储蓄行为。而且农村的社会保障制度强调的是投保人的个人责任，投保费用的一大部分需要农村人口自己承担，因此导致了农村人口缺少参与到社会保障之中的积极性，社会保险制度在农村的进程十分缓慢。现今，我国大部分农村人口的主要收入还依赖于第一产业和第二产业，第三产业的发展还处于低水平，因此农村人口的收入水平与城市人口的收入水平呈现了较大的差异，对于社会保障投保费用的承担力较差，这也是农村社会保障筹资困难的原因之一。改革开放以来，我国对于农村的经济发展给予了重视，针对其经济、社会保障方面也出台了一系列的相关政策，但是收效甚微。二元化的城乡社会保障发展格局严重地影响着城市一体化的进程。

（二）城乡社会保障覆盖面不同

城乡社会保障的覆盖面存在差异是城乡社会保障制度发展不均衡、实践路径不同的主要原因。现今我国社会保障中的养老保险在城市呈现出了覆盖面扩大的趋势。无论是刚毕业的大学生还是企业的职工大部分都能在工作岗位中享受到五险一金的待遇，企业或用人单位在政府的扶持下向城市劳动人口提供优厚的社会保障福利以提升城市人口的生活水平。然而在农村，劳动人口由于没有固定的职业，因此无法享受到企业所提供的五险一金待遇，这些社会保障制度都需要农村劳动人口自行缴费。而且随着人口迁移，大部分年轻人都开始选择离开农村进城务工，导致留守的老年人群生活无法得到保障。在农村社会养老保险制度没有得到较好的普及，因此其覆盖范围较少，很多留守老人因为不符合社会保障条件而无法享受社会保障所带来的各种福利，可以说由于其覆盖面过小，导致社会保障在农村无法发挥应有的作用。其原因在于我国区域经济发展极为不平衡，在经济发达的城市社会养老保险可以得到较好的普及，然而在较落后的地区政府财政支出都用于经济发展和基础设施建设，对农村社会保障制度的重视不够，而且也无暇顾及社会保障制度的完善，因此导致了农村社会保障制度普及水平不高，这进一步加深了城市与农村之间的发展矛盾。由此可以看出政府需要提高对于农村社会保障制度的重视，通过宣传和财政支持等具体措施来扩大社会保障的覆盖面，从而实现“经济民生一手抓”的工作目标。

（三）城乡社会保障项目不统一

城乡社会保障项目不统一不仅是影响城乡协调发展的因素之一，也是阻碍我国社会保障制度发展的主要原因之一。城市居民可以享受退休养老金、医疗、事业以及生育等多方面的社会保障项目福利，可以说城市的社会保障制度已经形成了一个完善的制度体系。然而在农村，劳动人口没有固定的工作，其社会保障制度也处于初级阶段，其发展速度以及保障项目无法与城市相比。由于财政原因，我国农村的社会保障项目仍然无法得到较好的改善。改革开放以来，我国政府所承担的社会保障负担逐渐减轻，个人承担部分逐渐增多，这不仅给农村收入不稳定的人口带来了缴费困难，也制约了社会保障制度在农村中的发展。同时由于经济发展的需要，财政支出出现了“重城轻农”的现象，大部分财政支出都用于建设城市，很少一部分能惠及农村百姓，这也是导致城乡社会保障项目不统一、发展不平衡的原因之一。以社会保障制度的医疗保险为例，城市居民享受医保待遇，看病和花钱都可以得到政府的补贴，在城市的大医院就诊也能得到较好的补助，同时具有慢性病的城市患者可以得到政府的支持，无论是住院还是手术本人都不用承担所有的医疗费用。然而在农村，由于当地的医疗水平无法与城市相比，若发生疑难病症，农村人口需要到城市中看病，医疗保险只在当地有效，农民只能自掏腰包支付医疗费用，这就产生了“看病难、看病贵”的问题。在发达国家设立的农村福利是针对社会特殊群体（孤、寡、弱、残、病）等特殊人群所设置的社会保障制度，可以有效地缓解特殊人群的生活压力，保证其健康以及正常的生活。然而我国经济仍然处于发展阶段，没有达到欧美国家的现今水平，同时我国农村的经济基础较为薄弱，发展经济仍然是农村的首要工作，因此农村福利待遇在短期之内无法成为农村社会保障项目的发展重点。

三、城乡统筹视角下完善社会保障实践路径

（一）改善资金筹集和运营方式

若想优化城乡社会保障实践路径，就要从根本上解决筹资问题。资金是社会保障工作顺利进行的物质基础，也是改善农村与城市社会保障差异的重要环节。以城乡统一部署原则为核心，政府可以从以下三方面来改善社会保障制度的资金筹集和运营方式。第一，政府需要加强对农村社会保障的财政投入，将工作重点从经济发展转变为民生建设。同时调动可调动资源，完善筹资方式，促进农村人口自主筹资，促进社会保障制度在农村地区的建设和完善。特别是我国中部地区和西部地区的经济水平较为薄弱，其社会保障制度的建立需要政府尤为关注。国家要加强对地方政府对于社会保障制度的监督，提高地方政府对农村社会保障体系的重视，从而促进农村社会保障制度的完善；地方政府要加强对农村社会保障的财政投入，将眼光从经济发展扩展为民生建设，将社会保障制度纳入发展农村经济工作当中，建立“经济发展与社会保障一手抓”的工作目标，在发展经济的同时改善民生，促进城乡一体化进程，缩小城乡差距，更好的促进区域经济和民生工作的开展。第二，建立多渠道的筹资方式。特别是经济发展落后的农村地区，在社会保障上不能只依靠政府财政的支持，因为政府不仅要将经济发展作为工作重点，还要兼顾民生问题，所以只依靠财政扶持来实践社会保障的做法存在着片面性。地方政府可以利用税收的方式来征收社会保障税，也可以利用社会保险彩票或社会保障债券的方式来扩大筹资渠道，将零散的资金统一收集、统一调度，积少成多的将资金用于社会保障制度的完善工作上。除此之外也可以借助国内外的社会保障捐款来发展地区社会保障，政府通过引导和鼓励国内外社会力量资源为我国社会保障制度捐款也可以成为发展经济落后地区社会保障实践的筹资渠道之一。第三，增加农民收入，从根本上解决农村社会保障筹资问题。农村社会保障的主要出资人是农村人口，大部分社会保障金都有其本人承担，因此要从根本上解决农村社会保障筹资问题，首要任务就是要增加农民的收入。只有提高农民的收入才能提高其投保的能力和养老的能力，促进城乡社会保障制度均衡发展。现今我国农村劳动人口逐渐向城市转移，农村的劳动力出现严重不足的现象，导致了农村经济陷入不景气、缺少劳动力的恶性循环之中。政府只有注重建设农村特色产业，发展农村经济，在保障农村人口的收入稳定同时提高其收入水平，才能寻求到有效的社会保障实践路径，提高农村人口生活水平。

（二）扩大农村社会保障覆盖范围

扩大农村社会保障的覆盖范围可以有效提高农村社会保障工作效率，也能更加广泛的为农村百姓提供社保福利。因此农村社会保障相关部门要遵循城乡协调发展原则，参照城市社会保障制度建立和实践经验，结合自身实际情况，探寻符合农村的社会保障实践路径。地方政府要明确社会保障制度的重要性，大力宣传和普及农村社会保障，努力扩展农村社会保障覆盖范围。同时要以整体规划、分步进行的原则为主，考虑不同人群的不同需要，建立较为人性化的社会保障制度，扩大农村社会保障制度在农村的覆盖面，将社会保障制度成为对农村人口实实在在服务的制度。只有这样才能保证城乡社会保障制度协调统一发展，使社会保障的作用得以有效发挥，从而成为城乡统筹规划、城乡一体化发展的动力。目前我国经济已经发展到了一定的水平，国家也提出了城乡一体化的政策，因此农村已经基本具备了新农村社会养老保险全面覆盖的能力和条件。新农村社会保险是我国农村社会保障的重要组成部分，可以扩大农村社保覆盖范围，因此政府要重视新农村社会保险项目，通过财政支持来确保其在农村中的工作展开，从而进一步推进城乡统筹社会保障制度的实践路径优化。

（三）建立完整的社会保障体系

城乡统筹视角下，实现较好的社会保障实践路径的前提是建立完整的社会保障体系，同时利用法律法规的约束来保证社会保障制度在实行的过程中有法可依。现行立法中，虽然有针对社会保障制度的相关法律法规，但是没有将农村与城市分离开来，有针对性地对农村社会保障体系进行相应的法律法规的约束。农村社会保障与城市社会保障之间无论是从资金筹集还是实践路径上都存在着差异，因此建立专门的“农村社会保障”相关法律有利于提高农村社会保障制度的实践效率。以城乡统筹为理念，以社会保障法为法律依据将农村和城市整合成一个整体进行统一规划，从而减少城乡社会保险水平差距问题。同时注重如社会养老保险、医疗保险、事故保险在农村中的普及和运用，是社会保险项目在农村可以发挥应有的效力，减小农村人口的生活压力。虽然现今我国农村经济发展水平、社会保障制度发展水平仍然处于初级阶段，但是政府仍然需要坚持立法模式，专门针对农村地区社会保障制度中的医疗保险、养老保险、失业保险等各个部分进行专门的立法，为农村社会保障提供法律支持，从而为农村建立完整的社会保障体系提供法律依据。无论是在社会保障制度的预算还是在支出都要严格进行管理，避免贪赃枉法现象的发生以及资金流向不明的问题出现；在决策管理方面要提高相关部门的法律意识，提高其管理水平，从而科学有效地对农村社会保障的资金、实施等方面管理，提高农村社会保障制度的有效性。同时要注重建立监督机构对农村社会保障资金和运行过程的监督，确保资金流向透明化、实行过程公平化。将社会保障体系打造成“透明化”制度，让群众参与到监督社会保障体系完善与实施工作中来，提高群众对政府的信任度，打造具有完善管理机制、监督机制的社会保障体系，有利于社保工作的科学有效展开，也有利于提高群众的参与积极性。

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作者:樊红霞 单位:商丘学院