治安系统论文：治安防控系统内涵及运行探究

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本文作者：杨俊作者单位：华东政法大学

多元主体

任何社会系统的运行都应遵循一定的模式，即一个系统要有效地运行，必须能够从外部环境获取资源，以一定的行为规范和准则，把系统的各子系统汇集成一股统一协调的力量，来实现系统的目标[8]。社会治安防控体系作为整个社会系统中的重要组成部分也不例外，亦有其自身的运行模式，即面对各种具有长期性、复杂性和综合性的违法犯罪现象，必然要求开展社会治安的综合治理。从一定意义上说，社会治安防控体系正是在贯彻综合治理方针的过程中产生并为之服务。因此，社会治安防控体系的运行也需要注重遵循社会治安综合治理的总体要求“。在防控体系中，防控主体不是各种防控力量机械地简单叠加，而是公安机关各警种之间，公安机关与群防群治力量以及社会公众之间，按照一定关系和一定规则有机地结合起来，构成相互联系、相互制约的有机整体，是公安机关内部警力资源和社会治安资源的整合与重组。”[9]由此可见，就社会治安防控的主体而言，公安机关是不可缺少的专门力量。首先，公安机关必须严厉打击严重刑事犯罪活动，这是控制社会治安局面的首要措施。要求公安机关主动掌握犯罪动态，正确判断治安形势，重点加强对“两抢一盗”、严重暴力性犯罪、严重经济犯罪等的预防和惩治。其次，公安机关还需要加强基础管理工作，即整合公安机关内部各警种、各部门的力量，重点通过对公共场所、特种行业、大型活动、集会游行示威等实施监督、控制、检查、教育、处罚等手段和措施进行治安管理，预防和发现各种违法犯罪活动并进行处理，维护良好的社会秩序。最后，发展社区警务是公安机关开展治安管理工作的重要支撑。因为现代社区是整个社会的基本单元，也是社会治安的基本单元，同时社区正日益成为社会公众聚居的生活共同体，所以社区治安状况如何直接关系到社会的安定与和谐。因此，发展社区警务就要求公安机关立足于社区，面向公众，通过密切警民关系，加强警民合作，共同发现和解决社区治安问题。具体而言，社区警务强调的是综合考虑社区规模、人口因素和治安状况等，有效配置警力，因地制宜采用一区一警、一区两警和一区多警等模式；还可通过相邻警务区联勤联动的形式，加强多个警种的密切配合，建立社区警务的协作机制，做到充分运用社区的人力、物力和财力等资源，开展邻里守望、护厂护校、网络化巡逻和堵卡等群防群治工作，及时排查和消除治安隐患，巩固社区的文明和安全；还要加强社区内的人口管理，针对社区内人口流动量大，容易引发频繁的治安问题，重点管理暂住人口和重点人口，及时掌握有违法犯罪嫌疑的人的动向，预防违法犯罪的发生。此外，社区警务工作中很重要的一个环节就是要加强对社区内的公共复杂场所和地段、特种行业、企事业单位要害部门等的治安管理。必须以日常安全检查和集中专项整治相结合，减少违法犯罪可资利用的条件，重点防控严重威胁公民人身财产安全的治安灾害事故。如果说公安机关的打击职能主要针对的是已然的违法犯罪的话，那么发展社区警务无疑是侧重于防范尚未发生的治安事件，做到防患于未然。应当肯定，这样的治安防控效果更为明显。当然，发展社区警务还面临着一个理念转换的问题，即由过去的偏重于治安管理的警务模式逐步向以全方位的警务服务为先导转变，强调为社区公众服务改善警民关系。随着社会利益格局调整，社会矛盾日趋复杂和外化，容易成为引发治安事件的导火索。因此，公安机关在推行警务服务过程中，一定要做好居间仲裁和调解工作，及时了解矛盾纠纷产生的原因和性质，正确处理好公众正当、合法、理性的利益诉求，避免矛盾激化与事态恶化。可以说，通过公安机关仲裁、调解工作的有效疏导，将能够在一定程度上化解严重的治安灾害事件，促进社会和谐。①综上可见，在发展社区警务过程中，更新警务理念，寓服务于管理之中，必将使得社会治安防控工作取得最佳成效。公安机关固然是维护社会治安秩序的主力军，但仅仅依靠公安机关职能的发挥尚不足以构建起完善的社会治安防控体系。因为治安问题的形成，不只是公安工作的一方管理失控造成的，它涉及到社会各个方面、各条战线、各个部门的管理及其功能是否得到了正常发挥[10]。须知，社会治安防控体系是一项庞大的系统工程，应根据社会经济发展、文化、自然条件等实际情况，按照社会治安问题的规律和特点，整合社会治安防控力量，科学配置，才能确保该体系的有效运行。这就意味着社会治安防控体系应当是由多元的防控主体来构成。仅靠公安机关有限的警力，防控的覆盖面必然有限，所以必须进一步拓宽社会治安防控的主体范围。②有学者指出构成中国社会治安防控的主体有四种力量，即各级党的组织与国家政权，公安司法机关，各职能组织、社团群体、基层单位，公众个体[11]。这就全面地界定了社会治安防控的多元主体范围。同时，由多元主体开展社会治安的防控也契合于社会治安综合治理的内在要求。因为社会治安综合治理之所以成为新形势下维护社会治安战略方针及宏大的实践活动，原因之一在于它有效地将维护治安由传统的政府行为、部门行为，变为政府行为、部门行为、各种社会组织行为和广大公众行为合一的广泛社会行为，能最大限度地组织发动广大人民群众广泛地参与，使之成为维护社会治安的主体[12]。社会治安防控体系的构建正是为了贯彻落实社会治安综合治理这一总体方针，所以社会治安防控体系是社会治安综合治理的子系统，社会治安防控体系与社会治安综合治理是一种从属关系[13]。既然如此，两者在主体要求上应当是一致的，也即社会治安防控体系的运行既要发挥公安司法机关的骨干主导作用，更需要各部门、各团体、各种社会组织以及广大社会公众的积极参与和通力协作。

总体目标

顺应社会治安综合治理的基本思路和要求，需进一步探索该体系运行模式的总体目标。社会治安综合治理的主要目标是社会稳定，重大恶性案件和多发性案件得到控制并逐步有所下降，社会丑恶现象大大减少，治安混乱的地区和单位的面貌彻底改观，治安秩序良好，群众有安全感。③应当说，社会治安综合治理是一个复杂的多因素、多变量的社会系统工程，必须综合考虑社会治安工作的客观规律、国家与社会对社会的防治能力等因素，认真分析治安形势及治安问题的成因，经过通盘考虑后，实事求是地确定这一目标的。因此，从总体目标而言，社会治安防控体系既要有着眼未来的长远目标，又要有立足当下的现实目标。长远目标意味着违法犯罪现象被有效防控，社会治安秩序出现根本好转，人民群众的生活具有高度的安全感。然而也应当看到，社会总是处于不断发展变化之中的，而社会治安状况是一种复杂的社会现象，也会相应地出现各种发展变化。所以希望通过构建社会治安防控体系消除所有的违法犯罪现象，以求一劳永逸地使得社会治安秩序根本好转，显然是不切实际的。因此，现阶段社会治安防控体系的现实目标应定位于满足社会公众基本的安全需求，即依托现有的政治、经济、文化等社会背景，准确把握当前违法犯罪现象发展变化的规律和趋势，因时因地制宜，分重点、分阶段地实施防控。一方面继续依法从严打击刑事犯罪活动；另一方面要加强对社区违法犯罪的控制和预防工作。同时各级地方政府还要加强社会治安综合治理的基层基础工作，才能降低违法犯罪现象大幅度上升的趋势，使人民群众对社会治安状况有相当的满意度，保持社会治安秩序的基本稳定。只有做到长远目标与现实目标的有机结合，才能确保社会治安防控体系的顺畅运行。

防控措施

为了实现社会治安防控体系所承载的上述目标，采用各种行之有效的防控措施是非常必要的，这也正是社会治安综合治理本身所具有的整体性、系统性和综合性特征所决定的。社会治安防控体系运行模式中所要求的防控措施可以概括为以下几个方面。

1．刑罚措施

刑罚措施，是应对犯罪行为最严厉的强制性手段。刑事犯罪是导致社会秩序最大的“发生源”，因此，要维护社会秩序的稳定就必须重点治理刑事犯罪。当犯罪行为发生后，运用刑罚措施无疑是最有效的办法。“没有区别于其他制裁手段的刑罚，犯罪则将完全混同于其他违法行为而最终失去自身的存在。”[14]运用刑罚措施一定要注重打防结合，即不仅要对当前违法犯罪的客观形势作出判断，针对已经发生的或正在发生的犯罪适用刑罚，始终保持对犯罪的高压态势，而且要侧重于“以防为本”，即通过刑罚适用起到警戒和威慑的作用，最大程度地追求预防前置的效果，将可能引发犯罪的问题消灭在犯罪之前。总之，在社会治安防控体系中，刑罚措施是不可或缺的。

2．行政和经济措施

行政和经济措施，是维护社会治安过程中普遍采用且行之有效的防控措施。首先，维护社会治安的行政措施主要是指治安行政管理，治安行政管理是国家对社会治安最专门、最直接、最广泛的行政管理，所涉范围和领域相当广泛。包含公共场所管理、特种行业管理、大型群众性活动的安全管理、特殊区域治安秩序管理、严重妨害治安秩序的查禁、集会游行示威管理、群体性事件的预防和处置以及与治安秩序关系密切的其他社会管理等诸多内容[15]。当然，要完成上述管理，在治安行政管理中还有一项重要的环节不可忽视，即治安管理处罚。可以说，治安管理处罚是中国行政处罚中的重要内容，也是公安机关行使的重要管理职能之一。由于其强调的是惩治违反治安管理行为与保障人权并重，并对警察权的行使予以了保障和规范，所以治安管理处罚必须被纳入法制化的轨道。严格地讲，必须依照《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）的立法内容予以实施。《治安管理处罚法》对处罚程序、执法监督、权利救济等作出详细规定，意在合理地规范治安管理处罚权的行使；同时又从维护社会秩序、保障公民合法权益的角度，细化规定了应予处罚的违反治安管理的行为；还根据“过罚相当”的原则，规定了相应的处罚种类和幅度。如此一来，《治安管理处罚法》增加了对违反治安管理行为的涵盖面，建立了严密的法网，在社会治安防控方面取得了良好的效果。所以，有学者指出，《治安管理处罚法》将有效控制违法行为与切实保障公民的合法权益双重价值取向统一起来，因而它不仅是一部加强对违反治安管理行为的处罚法，也是一部对治安管理处罚权力加以严格规范的监督法[16]。但要特别指出的是，由于《治安管理处罚法》规定的大部分是比较轻微的违反治安管理的行为，它区别于危害国家安全的犯罪和严重的刑事犯罪。因此，对《治安管理处罚法》的适用尤其需要和刑法所规定的刑罚措施保持相应的衔接与协调，即在同时适用两法的过程中，遇有两法冲突的条款，就需要明确罪与非罪的界限，正确区分行政责任与刑事责任。当然，对于那些已经确立为犯罪的行为类型，如果在司法实践中出现情节非常轻微的案件，司法人员完全可以按照刑法第十三条的规定做出犯罪的实质解释[17]。其次，就维护社会治安的经济措施而言，主要是指在市场经济条件下，必须充分重视“经济杠杆”在调节物质生产活动、加速社会机器运转方面所起的重要作用。社会治安的防控亦不例外，所以《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》对如何运用经济措施来维护社会治安秩序的稳定也作出了具体规定。如采取强化社会保障以减少不稳定因素，把化解利益需求引发的矛盾的切入点放在经济调节上，加大财政对社会治安综合治理工作经费的保障力度以及为拓宽群防群治经费保障渠道提供政策支持等，同时还通过奖励和表彰见义勇为公民的举措来调动人们与违法犯罪作斗争、自觉维护社会治安秩序的积极性。实践表明，运用经济措施可以确保社会治安综合治理工作向纵深发展。

3．教育措施

教育措施可以说是社会治安防控中适用对象最广泛的措施，可以普遍运用。虽然教育措施看似只是社会治安防控尤其是违法犯罪防控的间接措施，但不可否认，它却是社会治安综合治理最基本的措施。其作用可表现为激励人们积极向上、引导和规范人们的行为、调整人与人之间的利益关系[18]。教育措施的积极作用不容小视，因为社会上之所以出现如此众多的违法犯罪以及其他严重的治安问题，原因之一就在于文化颓废、教育萎缩，与经济发展、政治体制改革很不相称[19]。所以通过教育措施给人以文化知识、道德伦理观念和高尚的生活理想，可以从根本上对人产生影响和感化作用。从这个意义上说，教育措施比之其他手段的效果更为牢固和巨大。尤其是目前青少年违法犯罪现象屡见不鲜，业已成为危及社会治安的重要隐患之一。之所以如此，其实是和青少年尚未形成成熟的人生观和世界观，没有树立正确的是非观念和道德观念有很大关联。同时青少年又有较强的可塑性，因此教育措施对他们至关重要。具体而言，可以通过学校教育、社会教育、家庭教育等多种教育渠道，净化、优化青少年成长的环境，提升青少年的文化素质和道德品质，有助于预防和减少青少年违法犯罪，更可避免潜在的社会治安问题的产生。