警务战略论文：警务战略思索
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本文作者：秦立强作者单位：中国人民公安大学
面对人类社会日益增长的犯罪，人们不禁遐想，如果有一天犯罪可以像天气一样预报，国家据此以“未来犯罪”的罪名实施逮捕，把犯罪消灭于未然状态岂不天下太平？美国好莱坞电影科幻大片《少数派报告》就把这样一个诱惑摆在了人们面前：2054年，华盛顿成立了犯罪预警部，三个具有特异功能的人能够准确预测未来的犯罪行为并提交报告，预警部据此派出警员抓捕“未来犯罪人”。于是美国六年来未发生一起暴力罪案，警察成了英雄，并无处不在；为了预防犯罪，每个公民的交通工具上都装有“预警系统”，警察可以随时锁定任何一辆交通工具，让人无处可逃；大街上遍布探测扫描设备，走到哪儿都有警惕的眼睛注视你；警察更是武装到了牙齿，配备便携式飞行器、声波枪，蜘蛛形搜索器到处爬行，接到指令后会机灵地钻入每个房门，检查每个公民，无论你在干什么。看完影片后，人们对这样一个社会不是向往而是恐惧，人们在得到了最安全保障的同时，却失去了更重要的东西，即自由和尊严。事情往往如此，基于对犯罪的恐惧和痛恨，人们开始抱怨警察不够强大；一旦警察强大到无处不在、毫无边界时，人们恐怕需要的不是减少犯罪的安全而是解放自己的自由。所以，有学者说，无限膨胀的社会控制在带来控制犯罪增长的效率诱惑背后是无法挽回的灾难，这也是为什么当社会治安不好时人们会抱怨警察不够强大、当社会治安稍有好转时人们同样会抱怨警察权力太大的原因。这里引出了一个深刻的命题：社会秩序与人的自由之间的矛盾。理查德•伦德曼将这一两难问题称为“自由（Liberty）与秩序（Civility）之间的动态矛盾”［6］。自由从来是人们追求的理想状态，不受任何限制，完全按照自己的愿望和思维逻辑，随心所欲地干自己想干的事情，实现自己的目的，达到自己所追求的利益。但是，如果社会上的任何人都可以无拘无束地行使个人权利和自由，都可以毫无边界地享有个人权利和自由，那么，在有限的时空条件下，这势必会侵害他人的权利，损害他人的利益，由此产生冲突甚至争斗，最终任何人都将丧失自由和权利。因此，任何时代，人们都期盼着既有崇尚个人自由和权利、又能保护个人自由和权利的政治制度和社会制度。通过制度来规制人们行使个人权利和自由的合理边界，这就是社会秩序。秩序是人们的社会关系有序的需要，是分配和协调不同社会个体之间的利益的需要，人类生存和社会发展需要秩序。但是，秩序存在的根本目的是保障人们追求自身利益和自由的权利，如果超过了这一必要的限度，使人们无法按照自己的合理意志和思想而行事，秩序就会走向方面，成为人类生存和发展的桎梏。所以，人们既想拥有随心所欲的权利，又必须受制于社会秩序的建立和维护；既有追求自由、冲破束缚的冲动，又有抵制自由膨胀、维持社会有序的理性。因此，自由与秩序的矛盾匹配而行，是任何社会都希冀达到的理想效果，即一方面创制稳定、和平、安全的社会环境，另一方面则保障人的自由，促进人的发展与完善［7］。维护社会秩序和保护人的自由，是警务追求的基本价值和最高目标。而自由与秩序的动态矛盾，使警务的存在既有正当性又有冲突性。警务的正当性在于，为保护人们充分享有自由的权利而维持必要的社会秩序；而警务的冲突性在于，警务是被人们用来保护自己实现自由，但在很多时候警务却要限制甚至强制人们的自由。因此，如何有效地协调维护社会秩序和保护人的自由之间的矛盾，是警务的核心问题。但是，有一点是明确的，人们是因为需要自由才需要警务，人们是因为自由的缘故才接受警务对自己行为的限制。所以，警务根本价值取向应是以人们的自由实现为目标。这也就是说，维护社会秩序虽然是警务的主要任务，甚至被看作首要任务，但是，警务决不能是为了秩序而秩序，为了秩序而一味地对社会进行控制。所以，警务战略既要解决社会秩序的维护，又要解决人的自由的保护，要在维护社会秩序和保护人的自由之间取得平衡。正如美国学者罗伯特•兰沃西和劳伦斯•特拉维斯在《什么是警察:美国的经验》一书中所言：“警察起到了平衡社会中自由与秩序的冲突的作用”［8］。从警务战略思考，平衡自由与秩序的关键之一，是处理好警察权与公民权的关系。保障公民权，需要警察权在维护社会秩序中发挥作用。但是，无限制地扩张警察权，就会侵夺公民权，而且这种侵夺会给人们带来更为直接的“切肤之痛”。警察权扩张和滥用的恶果不仅损害公民合法权利，而且会将社会自由和秩序拉入万劫不复的对立状态。因此，对警察权的制约就是十分必然的了。世界各国为保护公民权、限制警察权，一般认为警察权行使必须遵守公共原则、责任原则、比例原则和程序原则等，以保证警察权不会成为一匹脱缰的野马从而失去控制和监督。但是，从另一角度，我们也要充分考虑，过度强调抽象的公民权会对警察权特别是警察具体执法权力的行使产生消极的反作用，造成警察权行使不力或不能。比如，警察在执行法律或维护社会秩序的公务活动中，因限制了某些人的行为和自由而不服从警察命令，或者采取对抗态度甚至武力抗拒、暴力袭警，或者事不关己而冷漠处之等等，使警察权力的威信和警察权力的保障受到双重威胁而产生危害。如前所述，警察权是社会控制的需要，是公民实现权利保障的必要条件，一味限制和弱化警察权并不必然意味公民权就可以得到充分实现，二者不是此消彼长的关系。例如，“9•11”事件之后，世界各国纷纷反思，要提高防范和打击恐怖主义犯罪行为的能力，应调整警察权的配置，赋予警察更多权力。美国放宽了警察利用监听技术收集情报的限制，扩大了警察在侦查、逮捕和讯问等方面的权力，延长了警察盘查和拘留犯罪嫌疑人的时限，在处理非法移民问题上给予警察更多的选择权力等。英国“7•7”伦敦大爆炸案件发生后，增加了巡逻警察的权力，遇有不良青年时，可以启用“反社会行为规则”予以惩罚制止［9］。因此，在国际恐怖主义犯罪日趋严重的形势下，公民个人自由与整体社会秩序安全的权衡中，根据“两权相害取其轻”的规则，公民权在一定程度上让渡于警察权，适当强化警察权力，不仅不是民主社会的倒退和反动，反而更是促进社会发展与安全的是一种现实的、理性的选择。因此，公民权妨害警察权与警察权侵犯公民权同样需要引起我们足够的关注。由以上分析可以看到，自由与秩序的动态矛盾是产生警务理论与警务实践双重困境的焦点，破解这一难题的要略是警务的动态平衡战略，在维护社会秩序和保护人的自由中，警务的职责就是发挥动态平衡的作用。
公正与效率均衡的警务执法战略
公正与效率都是警务追求的基本价值目标。公正一直被视为人类社会的美德和崇高理想，公正要求警务活动特别是公共警务必须体现公平、平等、正义的法律精神，执法必须公正。警务效率是指通过充分、合理运用警务资源，降低警务成本，以最小的成本获得最大的成果。英国有一句法律格言“迟来的正义为非正义”，深刻地揭示了公正和效率之间相互依存和密不可分的关系，没有效率的公正是延误或虚幻的公正，而没有公正的效率则是恣意的效率。但是，公正与效率这对“孪生子”并不是任何时候都是统一的，有时也会产生争执，警务活动就常常遇到这种情形，特别是在维护社会秩序的警务活动中。美国学者艾根•比特纳举了一个例子很能说明问题，“一个巡警发现四个人在公共场所酗酒，为了控制事态（防止可能导致报警的混乱、防止其中某人昏厥后遭抢劫等），警察可能逮捕其中一个人，解散聚会，将另外三个人送回。对警察来说，逮捕哪一个人并不那么重要。对法官来说，却非常重要。”［10］在此例中，有人认为，警察应该公正执行法律，将四个人全部逮捕。而也有人认为，警察的目的旨在控制事态并解散该团体，逮捕四个人中的任何一个就可能足以解决问题，警察这样做不仅能够达到目的，而且节省警务资源，是有效率的，可以接受。那么，在这个例子中，警察究竟应该坚持公正执法为先，将四个人全部逮捕呢？还是应该坚持警务效率为先，解散聚会、控制事态即可呢？显然，从执法角度衡量，公正是首要的，在公共场所酗酒的四个人应该受到同样处罚。但是，从维持秩序角度考量，似乎问题并不这么简单。美国学者威尔逊曾经对执行法律与维持秩序的警务活动作了区分。他认为，执行法律是指警察以某种比较正式的方式运用刑法，并引发可能最终以刑事处罚惩罚嫌疑人的过程。维持秩序是指警察在各种含糊的情况下运用自由裁量权预防或制止混乱。在执行法律的情况下，人们可以相当准确地预测警察的行为。而在维护社会秩序的情况下，警察并不是以执行法律的方式，而是以控制事态的方式解决威胁秩序的问题［11］。这也就是说，警察在执行法律时，必须追求执法公正，一视同仁。而在维护社会秩序时，警察应该以控制事态为主，可以采用多种方式，只要有利于解决问题，效率愈高愈好。比如，汽车速度超过规定的速度限制，从维护交通秩序方面看，警察并不拦截所有的超速者，而只拦截行驶速度比其他人更快的超速者可能会更有效。更耐人寻味的是，很多观察家指出，公众并不赞成充分执行所有的法律。相反，公众与警察都希望有选择地执行法律。警察运用他们的自由裁量权，在秩序需要他们执行法律时，公正地执行法律，而在不必要时，则讲究警务效率，可以忽略法律［12］。有学者还认为，充分执行所有的法律即便是可能的，也最可能进一步疏远警察与公众，在很多情况下可能事实上导致混乱无序。比如，很多城市都有吸引成千上万的观众参加的公共庆典。尽管有的城市法令禁止在公共场合饮酒，但警察通常容忍公开的饮酒表演。如果试图控制这种行为，可能要耗尽警察的全部力量，即便不至如此，也可能会激怒公众。激怒到一定程度，公众就可能翻脸，导致混乱。因此，在这种情况下，公正地执行法律，逮捕在公共场合饮酒的所有人，不如仅逮捕那些在酒后闹事的参与者更有效率。这时，公众反而会认为警察的行动是合理的，可能会为警察将闹事的醉汉带走而高兴。执行法律与提供服务通常是警察可以用以恢复或维持秩序的两大策略，是选择公正执行法律还是选择提供高效的服务，主要取决于哪种策略能更好地满足维持秩序的需要。因此，在警务活动中，公正与效率何者应该为先并不是绝对的，而是相对的。从战略高度分析，在警务活动中把公正与效率均衡发展作为基本价值追求,这是尊重公正与效率真实关系的选择。所谓均衡，是指各种因素交替优先发展而达到整体最优和效益实现最大化的一种状态或模式。在警务活动中，公正与效率是相互作用的，警察严格执法与警察自由裁量的关系最能体现公正与效率均衡发展的重要性。严格执法固然是法治社会的基本要求，但严格执法并不是实现法律公平和正义的灵丹妙药，严格执法有着许多其自身难以逾越和克服的缺陷，而这些缺陷又恰是自由裁量权的优势所在。具体而言，严格执法需要自由裁量权弥补的缺陷和不足主要体现在以下几个方面：第一，客观事物总是以丰富多彩的个性存在于客观世界的，差异性、多样性永远是绝对的，相同性则是相对的，这就使得统一执法永远达不到量体裁衣的公正效果；第二，随着社会的变迁、人们价值观念的变化，各种新情况、新问题不断出现，这就使得法律的稳定性和滞后性的矛盾凸显。这一矛盾的存在，决定了自由裁量权存在的合理性；第三，自由裁量权使警察和警察机关可以区分警务的轻重缓急，最合理地利用有限的警务资源，最有效地控制事态。正如美国学者戴维斯所言，“在任何情况下警察都同等地执行所有法律是错误的。相反，警察通常有选择地采用法律，就像他们可能选择类似将案件移交精神病机构或民事法庭之类的方案那样。因此，有时警察的逮捕并不是出于刑法的需要，而是出于警察的需要。”［13］因为警务需要平衡个人自由与社会安全这两种不同利益，要求警察能够调整对具体问题的反应。加强公安执法规范化建设是指导警务活动坚持公正与效率均衡发展的重要途径。比如，加拿大的警察执法风险分析干预模式将警察战术行动目标与警察现场执法行为相对应，并且以此为依据，对警察使用相应对策的时机做了操作程序上的规定，既能避免执法不力而造成伤亡，又能有效防止执法不公而引发民事责任纠纷，充分体现了警察执法中公正与维护秩序中效率的平衡。美国纽约的《警察执法手册》不仅被作为法令引用，而且也是警察实战训练的主要依据。该手册是正式公开出版的官方文件，社会上所有人都能阅览，都应该清楚不服从警察现场指挥警察将会采取什么样的强制措施以及由此带来的后果，有效地提高了警察现场执法与控制的权威性和效率性。当前，全国公安机关正在推进执法规范化建设，其中，建立和完善民警现场执法与控制的行为规范是重要内容，也是提高民警现场执法公正性和效率性的重要途径，西方国家的经验对我们具有重要的启示和借鉴作用。
