治安事件论文：外国治安事件治理依据探析

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本文作者：夏菲作者单位：华东政法大学

英国治安事件处置法律体系是一个包含国际法、国内制定法与普通法的庞杂体系

（一）《欧洲人权公约》有关人权保护的条款是治安事件处置的核心内容

英国《1998年人权法》以国内法的形式确认了《欧洲人权公约》有关人权保护的条款。该法第1条首先界定了“公约权利”（ConventionRights），它是指《公约》第2至12条、第14条、第一议定书第1至3条以及第十三议定书第1条所规定的权利。第6条则明确规定国家机关（PublicAuthority包括除议会和履行议会职能的所有机关和履行公务的个人）的行为如果与“公约权利”不符，则该行为为非法，除非依照国内基本法律无其他之选择。显然，警察在所有活动中都必须保护公民的“公约权利”。就治安事件处置而言，《欧洲人权公约》第2条（生命权）、第3条（禁止非人道、有辱人格的措施）、第5条（自由与安全的权利）、第8条（个人隐私和家庭生活受到尊重的权利）、第9条（思想、信仰、宗教自由）、第10条（表达自由）、第11条（集会和结社自由）以及第一议定书第1条所规定的（和平地享有财产权）是与警察处置权密切相关的。第9、10条是公民集会、游行、示威的缘由，第11条是行使上述权利的方式，警察在处置时应避免出现侵犯公民上述权利的措施。警察在现场的义务是多方面的，既要保障集会、游行、示威者行使该权利，也要维护社会秩序并保障其他公民的权利。否则，认为权利受到侵害的公民可以向本国法院提起诉讼，控告警察侵犯其“公约权利”，也可以向欧洲人权法院起诉。

（二）英国国内制定法确立了警察处置的基本原则和权力

《1986年公共秩序法》是英国警察处置治安事件的主要法律依据。除此之外，《1967年刑法》、《1984年警察和刑事证据法》、《1994刑事司法与公共秩序法》以及《2005年严重有组织犯罪与警察法》等法律也有部分条款与治安事件处置有关。《1986年公共秩序法》第一部分规定了违反公共秩序的犯罪，其中与群体聚集行为有关的是骚乱罪和暴力扰乱罪。骚乱罪是指：12人以上，聚集在一起，出于共同的目的，使用或威胁使用非法暴力，其行为足以使一个在场的正常人为自己的人身安全感到担忧。“在场者”一般根据常识判断，有人感觉不安全即可。对骚乱罪的处罚为10年以下监禁或罚金，或两者并用。暴力扰乱罪是指：3人以上，聚集在一起，使用或威胁使用非法暴力，其行为足以使一个在场的正常人为自己的人身安全感到担忧。对暴力扰乱罪的处罚为5年以下监禁或罚金，或两者并用。除上述多人共同行为构成的犯罪外，《1986年公共秩序法》还规定了四类适用于单独个体的犯罪：暴力或威胁使用暴力、使他人产生恐惧或激惹他人实施暴力、故意使他人感到受折磨、紧张、痛苦、使他人感到受折磨、紧张、痛苦。①这些罪名对集会、游行、示威活动中参加者的言行有所限制，即公民在表达自己意愿时不能有侵害他人的威胁性、攻击性、侮辱性言行。警察如果认为治安事件参与者有实施上述行为的嫌疑，可以采取逮捕措施。对于游行、集会，法律授予警察事前的审查、管理权，游行、集会的组织者和参加者如果违反相关规定即构成犯罪。该法第11条规定，游行示威的组织者应当至少在游行示威举行前6日以书面形式告知地方警察局游行示威的具体情况，包括日期、开始时间、路线、组织者的姓名、地址等。如果组织者未事先告知或者游行示威的实际情况与告知内容不符的，组织者构成犯罪。如果高级警官认为将要举行的游行示威将导致严重的社会秩序混乱、财物损毁、对社区正常生活的严重侵扰或者组织者的目的是迫使与其观点不同者无法行使其正当权利，可以对游行示威的举行予以条件限制，如游行路线等。组织者、参加者故意违反限制要求的构成犯罪，教唆他人违反的亦构成犯罪。如果警察局长认为仅仅以限制性条件不足以防止上述不良后果，可以向当地议会申请、经内政部同意禁止令，在某一时间内（最长6个月）禁止任何人在一定区域游行示威。明知有禁止令而组织、参加或者教唆他人参加的构成犯罪。对于集会，基于上述限制游行示威相同的理由，高级警官可以在集会地点、持续时间、参加人数等方面予以限制。违反该规定的集会组织者、参加者和教唆者构成犯罪。该法第14条规定了侵权性集会（指有20人以上参加），即集会的拟举行地公众无权进入或者只有有限进入权，而该集会又未获得土地占有人的许可，由此会导致对该地社区生活的严重侵扰，或者使该地具有历史、建筑、考古、科学价值的土地、建筑、纪念碑遭到严重损毁的，警察局长可以向当地议会申请、经内政部同意禁止令，禁止在某特定时间、特定区域进行集会。明知有禁止令而组织、参加、教唆他人参加集会的构成犯罪。如果警察有合理理由相信某人是在前往被禁止进行的集会的路途中，可以阻止其前往集会地，不服从警察指挥者构成犯罪。上述违反有关游行示威、集会管理规定的犯罪均属简易罪，处罚方式以罚金为主。对于上述行为的实施者，警察无需逮捕证即可逮捕。《1967年刑法》第3条规定，为了预防犯罪，确保执行逮捕犯罪人、嫌疑人以及在逃疑犯，任何人都可以采用适当的（reasonable）强制力。这项针对所有公民的授权，当然也适用于警察。出于预防犯罪的需要，警察在实施其他法定权力如盘查、路查等措施时，于必要情形可以采用强制手段。《1984年警察和刑事证据法》第1、2条规定，警察在有合理理由怀疑某人可能携带被盗物品或违禁物品，或者车辆上装载有上述物品，在公共场所可以对嫌疑人、其车辆及车上的物品进行盘查。《1994刑事司法与公共秩序法》第60条授权警察为防止暴力事件发生而实施盘查、扣押。如果督察（inspecto）r或更高级别警官有合理理由认为涉及严重暴力的事件可能会在本辖区发生而采取盘查措施是有效的阻止手段，或者某人没有正当理由而携带危险物品或攻击性武器，可以授权警察盘查行人并检查其随身物品或者对车辆和司机进行检查。在检查中，警察如果发现危险物品或者其他疑似攻击性武器的物品，可以没收该物品。拒不接受盘查的行人和司机构成犯罪。在治安事件现场，警察基于上述法律的规定，有权对嫌疑人采取盘查措施，以避免犯罪行为发生。《2005年严重有组织犯罪与警察法》扩大了警察的逮捕权，增加了对在议会广场附近进行示威活动的限制，是一部倍受争议的法律。该法第110条规定，警察基于合理理由（嫌疑人身份、住址不明，为预防嫌疑人侵害自身或他人人身，预防财产损毁，防止其他违法行为，保护儿童和弱者等），有权无证逮捕可能实施犯罪或正在实施犯罪或有罪的人。在治安事件处置现场，警察有权当场逮捕正在实施犯罪或有犯罪嫌疑的行为人。该法第132条规定，任何人组织、参加在指定区域公共场所进行的示威活动，或者自己独自在上述地点进行的示威活动，必须向大都市警察局长申请许可。如果在示威活动开始时尚未获得许可，上述行为人的行为构成犯罪。《1986年公共秩序法》第11条规定的示威游行活动不适用本条规定。第138条就指定区域做了说明，具体区域由内政部确定，但不得超过距议会广场直线距离一公里。在距议会广场一公里的范围内，集中了议会、唐宁街、威斯敏斯特大教堂等重要国家机构与宗教场所。警察局长接到申请后可以出于维持秩序之需要对示威活动的时间、地点、参加人数、噪声限度等做出限制，组织者、参加者和个人示威者必须遵守，否则构成犯罪。

（三）普通法上的妨害公共秩序是警察处置治安事件的重要法律依据

妨害公共秩序这一概念在普通法发展初期就已经出现，但是长期以来英国法官并没有就其内涵做出明确界定，直至1981年的女王诉豪威尔l案中法官才给予解释。该案有关妨害公共秩序行为构成要件的分析为大部分法官所接受，成为具有代表性和权威性的观点。女王诉豪威尔案基本情况如下：1978年9月2日，约70名年轻人在某私人住宅聚会。至第二天凌晨，他们仍在狂欢，甚至在住宅外的街道上大声喧哗，严重影响其他居民休息。警察接警后到现场处置，要求这些年轻人或者回到聚会住宅或者回家，否则将以妨害公共秩序为名实施逮捕。其中几个年轻人（被告豪威尔是其中之一）缓慢离开并大声喧哗，认为自己的行为不构成妨害公共秩序。两名警察跟随他们，以防他们返回事发地。在这一过程中，豪威尔继续大声为自己行为辩护，警察上前实施逮捕，未及说明逮捕事由，豪威尔拳击警察脸部，双方扭斗，其后豪威尔被制服并被逮捕起诉。本案的核心问题是，警察的逮捕行为是否合法，即豪威尔凌晨在大街上大声喧哗是否构成妨害公共秩序。如果答案为否，则警察的逮捕行为不合法，豪威尔的反抗也就不构成犯罪。上诉法院法官认为，“只有在行为人实施或威胁要实施的行为确实导致某人人身受到伤害，或者当面侵害受害人的财产，或者可能会产生上述危害，或者已经发生的危害使某人感到恐惧，其行为才构成妨害公共秩序”［6］。法官在论述中提到了“暴力”要件，并为之后的判决所认可，即行为人实施暴力或威胁实施暴力行为是构成妨害公共秩序罪的要件之一［7］。对于妨害公共秩序行为人，警察可以实施无证逮捕，这是普通法给予警察维护公共秩序的一项权力。在英格兰和威尔士，妨害公共秩序本身并不是一种罪，因此被逮捕人应当以暴力或威胁使用暴力、扰乱等罪被起诉。从这个角度而言，这主要是一项管理和预防性权力，旨在防止严重扰乱公共秩序事件的发生。在斯蒂尔诉英国一案中，我们可以看到这项权力对于警察处置治安事件的作用。该案涉及三起事件的五名当事人。第一起事件的当事人海伦•斯蒂尔l与另外60人一起企图阻止猎杀松鸡。当她径直上前阻止射击时，警察以妨害公共秩序为由将其逮捕。第二起事件的当事人参加反对高速公路扩建的抗议活动，多次闯入施工工地。当她站在挖掘机下阻止施工时，警察以妨害公共安全为由将其逮捕。第三起案件的三名当事人与另外三人一起抗议军售。他们散发传单，打起“要和平，不要战争”的旗帜，警察以妨害公共秩序为由将其逮捕。五名当事人以逮捕违反《欧洲人权公约》规定的公民自由权不受非法剥夺为由向欧洲人权法院起诉。法院的结论是：第一起和第二起事件当事人被逮捕符合英国法律规定；第三起事件当事人的行为完全是和平的，警察的逮捕不符合法律规定［8］。由此可见，警察在处置示威、游行事件时可以以妨害公共秩序为由逮捕行为人，而这种权力获得欧洲人权法院的认可。除了逮捕权，警察也可以防止危害公共安全行为的发生为由行使禁止、限制、阻止权。在邓肯诉琼斯一案中，包括邓肯在内的30余人准备在某一失业人员培训中心外集会，警察上前制止，让他们在175码之外的地方进行，理由是14个月前他们曾在同一地点集会，并导致培训中心内发生扰乱性事件。事后，邓肯曾多次试图在该地点集会。当日，警察预感有可能出现妨害公共秩序的结果，遂予以禁止。邓肯不听从禁令，试图发表演讲，被警察逮捕。法官认为，虽然尚未出现堵塞公路等扰乱公共秩序的行为，但警察对于有可能出现妨害公共秩序行为的预期是合理的［9］。在皮丁顿诉贝特一案中，18人到某一印刷厂进行纠察，该厂有前后两个门，当时只有8名工人在工作。警察提出每个门只要有两名纠察就足够了，皮丁顿拒绝并推搡警察，企图加入后门的纠察行列，被警察逮捕。法官做出与邓肯案相同的判断，认定警察的限制和逮捕行为具有合法性［10］。在莫斯诉麦克拉克伦一案中，警察在距四个煤矿几英里之外的高速公路路口阻止准备前去煤矿参加罢工的工人。当莫斯等几十人出现时，警察告之如果他们继续前行，将构成妨害公共秩序而遭逮捕。莫斯等人试图强行通过，遂遭逮捕。法官认为，从事发地与煤矿的临近度、当事人所乘坐的车辆情况看，警察采取防止罢工事件事态扩大的预防性措施是必要的［11］。上述案例表明，妨害公共秩序并不是一个内涵明确的概念，这为警察行使权力留下很大的自由裁量空间。而且，警察不仅可以对已经妨害公共秩序的行为采取措施，还可以为防止其发生而对行为人予以限制，这对于治安事件的防范与处置无疑具有重要作用。《1986年公共秩序法》通过后，妨害公共秩序概念仍然存在，并且依旧“在警察处置治安事件的法律体系中居于中心位置”［12］。

英国治安事件处置法律体系以保护公民“公约权利”为基本原则

制定法和普通法赋予警察处置治安事件所需要的权力，包括许可、限制、逮捕、采取强制手段等，但这些权力的行使不能违反《欧洲人权公约》所规定的公民权利。因此，确认“公约权利”的《1998年人权法》是英国治安事件处置法律体系中占据统领地位的法律。保护公民“公约权利”的基本原则在其他制定法中得以充分体现。以《1986年公共秩序法》为例。该法第11条规定，游行示威的组织者应当至少在游行示威举行6日前以书面形式告知地方警察局游行示威的具体情况。但是，未事先告知并不导致该活动非法的结果，活动发生后也只是组织者构成犯罪，参加者并不构成犯罪。也就是说，对于未依法事先告知的示威活动，警察无权直接取缔，而是应保护参加者以和平方式表达诉求。而且，对于常规进行的示威活动并不需要事先告知警察。对于集会，法律也没有提出事先告知的要求（在议会广场附近指定区域集会示威的除外），聚集行为甚至是阻碍道路的聚集行为并不必然构成非法。“关键在于组织者在主观意图上是否是要进行和平的游行、集会，而和平与否主要是看活动中是否包含有干扰、攻击与游行、集会参加者观点不同者的行为。如果没有有力证据证明组织者或参加者会实施暴力或提倡、煽动暴力，就应当假设该活动是和平的。”［13］即便在游行、集会活动中出现了暴力行为，但行为者并不是组织者和组织者召集的参加者，而是在活动过程中自己加入的，该活动仍然应当受到警察的保护。国家警务改进署①制定的《2010年维持秩序指导手册》为英国警察处理治安事件提供法律解读和策略指导，也是对警察进行治安事件处置培训的基本教材。该手册要求警察在处置抗议活动时，应以保障和平集会为第一要务。对于抗议活动，警察首先要假设这是和平的集会，以此为前提采取处置策略；其次要切实保障参加人充分行使其“公约权利”，即便是出于维护社会秩序之需要而行使限制、逮捕权，其行为也要符合比例性原则。也就是说，警察在决定动用法律规定的权力时，要充分考虑其必要性、适当性、最小侵害性以及在保护示威者与维护公共利益之间的平衡等多种因素。由此可见，无论是法律内容本身还是警察对法律的解读，都偏重于保护公民表达意愿的权利。这固然是社会进步的必然要求和重要标志，即从强调保护国家、社会利益到以保护公民权利为基础，从侧重保护公民人身、财产权到人身、财产、文化、政治权利全方面的保障。然而，集体利益与个人权利之间、不同个体的不同权利之间应当保持相对平衡，这需要立法者的智慧以及执法者的能力。对警察而言，在治安事件现场，常常需要在极短的时间里做出是否采取逮捕或其他强制措施手段的决定，而法院和公众则是在事后有充足信息和充分时间的情况下来判断警察的反应是否合法。因此，警察在决断时自然要更多地考虑对公民“公约权利”保护的程度，否则其行为合法性将受到质疑。2009年4月1日至2日，伦敦大都市警察采取了严密的安保措施，确保了20国峰会在伦敦举行。然而，警察遭到媒体和公众的指责，认为在处置抗议活动时过度使用强制力。皇家巡官的调查显示，只有7%的受访者认为警察处置非常正确，39%的受访者表示对警察的表现基本满意，而33%的受访者认为警察没有处理好，12%的受访者认为警察处置完全不正确［14］。也就是说，有一半的受访者对警察处置治安事件的策略、方法不满。应该说，这种批评对大都市警察在处理2011年8月骚乱事件时的决策产生了一定影响。尽可能不使用强制力、尽可能避免事后再次遭到侵犯公民“公约权利”的指责，是警察在处置治安事件时不能不考虑的重要问题。2011年8月骚乱事件后，一些政治家和部分公众对英国现有的法律体系提出质疑：法律是否授予警察足够的权力以应对骚乱。对此，议会的结论是：据调查，没有证据显示现有的法律需要改变以给予警察更多权力处置治安事件［15］。下议院内务委员会在就骚乱事件进行调查时询问了各地的警察局局长、副局长，受访者一致认为法律已给予警察处置治安事件足够的权力，最重要的是警察要根据现场情况判断是否动用权力以及如何采取行动。事实上，英国的制定法和普通法一直致力于确保警察有足够的权力履行维护社会秩序的职能。在伦敦大都市警察建立至今的近两百年里，英国警察的权力总体上是不断扩大的。无论是盘查、逮捕还是阻止妨害公共秩序行为，警察均具有相当大的自由裁量权。然而，警察自由裁量权的行使受保护公民“公约权利”原则的制约，受公众、媒体的监督甚至是法院的审查。因此，警察在动用权力时不得不非常审慎。在2011年骚乱事件以及其他治安事件中，警察的困境不是没有权力，而是难以把握在什么情形下动用何种权力。在难以判断、抉择的情况下，采取保守、非主动的处置策略成为警察合理的选择。2011年8月的骚乱事件虽然大大降低了公众安全感，也使伦敦这一国际大都市的声誉受到巨大影响，但这并不会促使英国治安事件处置的法律体系发生变动，也不会改变以公民“公约权利”为核心的价值取向。英国警察并不缺少治安事件处置的法律依据，更多的反思、改进将会在警察的处置策略层面展开。