治安监管论文：治安监管新构想探析

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本文作者：裴佳黛作者单位：铁道警官高等专科学校

治安管理社会化成为社会治安管理的创新理念

治安问题是复杂的社会问题，与社会发展息息相关，社会深度变革中各种具体利益的碰撞，不同思想、价值观的交锋，新技术、新现象的不断涌现，都会对社会治安产生影响，导致治安形势变得复杂。应对复杂多变的治安形势，必须推行治安工作社会化的发展，这也是社会治安管理的创新理念，是社会管理创新在社会治安管理领域的体现。

(一)治安工作社会化解析

治安工作社会化是指在公安机关的组织、指导下，社会团体、组织或个人通过有偿服务依法从事具体的治安基础管理工作，依靠社会力量管理社会治安，实现治安管理市场化、产业化的发展趋势［1］。治安工作社会化理念是把“治安”视为社会中与其他社会单元相关联的亚系统，社会治安工作社会化的前提是社会治安管理主体的多元化。由于治安管理是社会管理的重要组成部分，社会生产、生活中的任何问题都可能映射在对社会治安环境的影响上。所以，社会的治安管理必须整合、调动全社会的力量和资源参与，这也是解决治安服务供给不足与需求旺盛矛盾的重要措施。从宏观上解析，治安工作社会化是治安管理理念的转变。把治安管理活动看成同社会中其他如经济、政治、科技、文化等相关联的一个亚系统，以科学发展的理念，建立全新的社会治安安全保障系统，推动社会治安与社会、经济、科技持续协调而科学地发展。治安管理无论是作为一项普通社会工作，还是作为职能部门的行政管理活动，都必须顺应国家发展、社会变化和时代进步。治安管理活动也是一个动态的发展过程，必然与经济、科技的发展同步。可以认为，治安工作社会化发展是社会治安管理由一个水平向另一个更高的层次跃迁的过程［2］。从微观上解析，治安工作社会化是对治安管理主体的重新界定。社会管理创新理论提出在管理过程中要把被管理对象当成平等主体对待。治安工作社会化认为每一个社会单元既是治安管理的主体，又是社会对其开展治安管理的对象。例如铁路，在治安工作社会化的背景下，铁路企业由治安保卫的对象转变为治安管理的主体，治安管理同其行政管理、财务管理、运输管理等一样，也是其日常的管理活动之一，有完整可行的行政措施、组织措施和技术措施等管理内容。而公安机关的各项治安执法活动，其功能就是监督其正确履行治安管理。社会中的各个单元之间，在治安管理方面存在着内在的必然联系，是个有机的整体。治安这一亚系统与社会系统的稳定和发展联系密切，息息相关。

(二)治安工作社会化理念与传统治安管理的区别

治安工作社会化是治安工作的管理创新形式，与传统的治安管理形式有着本质的区别。传统的治安管理是指“国家公安机关为了维护社会治安秩序，保障社会生产生活正常进行而依法公开实施的行政管理活动”［3］。这一传统概念强调治安管理主体的特定性和唯一性，将治安管理限定在国家职能部门手中，其管理模式属于社会管理体制中典型的“政府主导型”。而治安工作社会化的内涵却表现出治安管理主体多元化特征，其管理取向定位在政府与社会互助的模式上。政府社会互助是社会管理创新的形式，在社会治安管理过程中，政府和社会分担各自相应的角色，处于均衡的稳定的状态。治安工作社会化理念与传统治安管理思想相比有了质的飞跃，甚至可以看做是一种颠覆性的改变。首先，在治安管理的主体认定上，传统的治安管理强调管理主体的唯一性，这就将治安管理机构和人员与普通社会活动参与者置于管理与被管理的位置上，容易形成对立态势;而治安工作社会化强调对于社会公共安全与秩序的维护，警察与其他社会参与者的目标是完全一致的，在统一的目标之下，形成维护公共安全与秩序的社会网络［4］。这是一种和谐的统一状态，有利于社会的稳定发展。其次，传统的治安管理在治安管理主体特定性的禁锢下，强调警察在社会治安秩序管理中的重要地位，“四必承诺”更是成为家喻户晓、妇孺皆知的安全手册。这种角色的渲染，使广大警员工作量剧增，每天疲于奔命，应接不暇，工作效率低下。而治安工作社会化强调警察不是唯一的维护公共安全与秩序的主体，尽管警察在维护公共安全与秩序中扮演着极其重要的角色，但不应当排除警察之外的市场机制与其他的社会组织，甚至各种自治组织和力量都可以成为警务的主体，只要其活动得到社会的认可［5］。再次，传统的治安管理表现出对于维护社会秩序、确保公共安全等要求警员一定要将其视为己任，是一种全能、统制型政府包揽治理范式，工作中体现“包打天下”的责任。而治安工作社会化则是推动警务改革，将警察工作中有关预防和控制的基础性工作部分职责回归社会，特别是回归社区。通过社区警察的组织、发动与指导，充分开发、依靠与运用社区资源维护社区公共安全与秩序的活动。当前，社区警务战略已在我国城乡普遍开展，就其实质来讲，社区警务的实施过程，实际上就是治安社会化的推广［6］。

(三)创新的治安工作社会化优势表现

治安工作社会化是治安管理工作模式的根本改变，是社会管理创新在治安管理工作中的体现，其优势表现为:1．社会治安力量规范化。传统的治安管理活动中也有群众性表现，如20世纪80年代普遍存在的治安联防队。但是，由于缺乏统一的组织和监管，这些社会群体出于自身利益的考虑，在介入社会治安管理领域时，操作随意，活动区域有限，受益面窄。由于利益的诱惑，还经常出现违规违法，甚至滋生邪恶势力。推广治安工作社会化，通过政府部门组织引导，提高群众治安意识，规范群众治安活动，壮大群众治安力量，提升群众治安效率，把社会治安管理资源有序地组织起来，形成组织严密、规范高效的社会化治安管理体系，最大限度地发挥出社会力量在治安管理工作中的作用。2．治安服务主体多元化。衡量城市现代化水平的重要标尺是公共服务领域的市场化、社会化程度。治安工作是全社会共同的事业，它具有很强的社会性，需要依靠社会的各个领域、每一个社会主体的自觉和努力。如果不依靠群众和社会，仅仅依靠专门机关单打独斗，治安工作就永远无法走出被动的困境。治安工作社会化的理论基础是治安管理主体多元化，也是其核心的支撑理论。传统观念认为，治安管理是统治阶级维护其统治秩序的重要手段，是国家政治权威在维护社会秩序工作中的体现，政府警察机构是承担这一职能的主体。但是在西方国家，自20世纪70年代开始，治安管理主体就呈现多元化的发展趋势。私人保安等社会治安组织越来越多地在维护公共治安方面发挥着重要作用。社会单位及其治安组织与政府警察机构合作、互动，共同维护社会秩序，实现社会和谐［7］。治安工作社会化体系在治安服务过程中，就是政府通过在治安管理领域引入市场机制和社会力量，实行多元化管理，这也是政府向社会的“权力返还”，体现着社会民主的发展进程。3．治安义务的全民化。社会的发展需要稳定的社会环境，稳定的社会环境可使民众安居乐业。但是，社会民众普遍认为治安管理工作只是公安工作的一部分，是公安机关治安管理部门的事情，就管理工作而言，与社会其他组织、行业、成员没有关系，他们只是要求公安机关为社会提供一个稳定的工作、生活环境，而没有将创造这一稳定和谐的社会环境视为自己的义务。在我国，警力颇显匮乏，而这种“部门治安”认识上的局限性不仅造成用警时难免捉襟见肘和疲于奔命的尴尬局面，更是束缚了我国治安管理的科学发展。推行治安工作社会化，就是将民众社会活动中的权利和义务统一起来。社会民众作为治安管理的最终受益者，自然就具有义不容辞的治安防范的义务和责任。如若全社会民众发动起来，参与社会治安防范，就会将违法犯罪置于千百万双雪亮的眼睛之下，就能最大限度地减少治安隐患。这就把原本应该属于民众的治安防范义务交给民众担当，使治安行政力量从无限的责任中解脱出来，既有利于政府降低行政成本，又便于政府集中力量办大事、解难事，同时这也是治安工作社会化的重要体现。

治安工作社会化的推广实施

1．社会成员作为治安防范主体，承担治安工作职责。发展治安工作社会化，首先，要打破公安机关独担社会治安责任的固有模式，确立所有社会成员的治安防范主体地位，明确其治安防范职责。社会各机关、单位、厂矿、学校作为社会治安防范工作的参与者职责必须明确;切实落实“谁主管、谁负责”的工作责任制，各社会团体、组织、单位的第一行政领导人，即是单位第一治安防范责任人。在日常工作中，依照治安法律法规、安全生产规程、规范，加强安全管理。只有这样，才能在指导思想、管理体制、规章制度和工作方法上体现出社会治安工作的力度。其次，推行治安工作社会化，应该将治安防范工作融入到社会单位的行政管理之中，要从机构上、制度上、人员配置上给予充分重视。随着经济社会的深入发展，社会单位、企业团体的自主权有效扩大，其治安防范的责任就更需突出。社会单元必须在治安管理法律法规的约束下、在公安机关的监督指导下，主动地、认真地开展治安防范工作。每一个社会团体组织，都必须按规定在单位内部设置单位安保机构、配置安保人员、制定安保制度、明确岗位责任、开展安全检查、消除治安隐患。同时，还要负责单位内部的定期岗位安全培训，人员安全教育，设施设备的安全检查，制定单位内部的应急预案，并负责组织定期的模拟培训演练。公安机关要在人员培训、专业器材使用、治安防范策略及治安防范技术等方面提供指导。社会单位不再作为治安管理的对象被动地、甚至是应付式地按公安机关的要求开展治安防范活动、接受公安机关的检查，而是作为社会治安管理活动的主体，将治安防范作为自己的应有责任，主动地开展治安防范工作，像追求单位的经济利益一样追求单位的安全保障。治安工作社会化就是要实现社会单位成为治安管理的法律责任、行政责任和治安风险的独立承担者。

2．公安机关必须坚定其在社会治安管理体系中的核心地位。党的十七大报告提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。在这一社会管理格局中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础。必须明确，由于我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善。对于一些涉及社会公平、民生以及社会安全与稳定的领域，比如公共安全、公共环境和社会保障等方面，政府不但不能退出，还要加强投入与管理，否则会导致社会的不满和政府公信力的降低。在社会治安的管理和控制方面，公安机关仍然是社会治安工作的核心力量。作为社会治安管理的职能部门，公安机关不仅仅是社会治安管理体系中的普通单元，更是国家行政权力的行使者和运用者。公安机关不仅仅运用行政手段组织重大治安管理活动、针对典型问题开展治安整顿、专项治理等重要工作，还要成为社会治安管理网中的核心环节，具有牵一发而动全局的作用。治安工作社会化的实质，是在政府的统一组织领导下，实行治安防范责任制，把治安防范工作融于经济和社会生活的各个方面。而公安机关则应该明确监督职能，完善公安机关治安监督机制，特别是对治安防范的审核，对特定工种人员资格的认可，对安全经营的认可等内容，尽快纳入治安监督范畴中，形成新的更加完善的治安监督工作体制。