社会治安下社区警务制度改革分析

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内容摘要：社会治安防控体系是一项新型的警务工作系统，社区警务是其最关键的、最基础的部分。社区警务工作的质量直接决定着治安防控体系的运行效果。我国虽然已经基本上建成了社区警务模式，但在实践中社区警务存在着“面子化”，远远没有达到其应有的效果。后续的改革中需要做以下工作：法律上明确定位社区民警的地位；全面建立警民合作的工作机制；给予充分的经费保障，严格控制从事社区警务的警察的质量；持续探索社区警务和社区自治结合的警务模式。从而形成以社区民警和社区居民为主体的人人参与、人人预防的社区警务工作模式，最终建成以社区警务为基础的全面的社会治安防控体系。

关键词：社区警务；社会治安防控体系；运行模式

党的十八大报告明确提出了2020年全面建成小康社会的战略目标。所谓全面建成小康社会，不仅仅是解决温饱问题，而是要从政治、经济、文化等各方面满足城乡发展的需要。现阶段我国正处于全面建设小康社会的关键时期，社会问题、社会矛盾集中爆发，社会治安呈现不稳定的趋势，原有的依托单位体制、街居制和户籍制度等传统的社会管理模式出现了严重的不适应。为了应对错综复杂的社会治安形势，增强人民群众的安全感，党中央国务院提出全面建设社会治安防控体系的战略部署①。而在社会治安防控体系中，社区警务制度又处于最基础、最重要的部分，其运行是否顺畅良好直接关系到社会治安防控体系实施的成败。有鉴于此，本文从社会治安防控的视角对我国社区警务制度实施的现状进行梳理，并分析其存在的问题，进而提出有针对性的对策建议，以期对新时期我国社会治安防控体系的构建,特别是社区警务制度的完善有所助益。

一、我国当前社会治安防控体系的运行模式

《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》指出，社会治安问题是各种消极因素的综合反映，必须坚持党的十六大提出的“打防结合，预防为主”的方针，大力加强治安防范和管理，积极发动和组织群众参与社会治安工作，推进社会治安防控体系建设，增强社会治安防控能力。党的十八大报告再次明确提出：“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全。”但对于什么是“社会治安防控体系”，无论是理论界还是法律实务界，都尚未有明确的界定。熊一新教授认为：“社会治安防控体系是公安机关在党委政府的领导下，依据系统化，运用社会控制理论和系统工程方法，整合内部警力与社会资源为基础，以全时空巡逻防控为基本勤务方式，以刑侦防控为首要环节，形成统一指挥、反应灵敏、信息共享、协调有序，集打击、防范、管理、控制、服务等多种功能为一体，能对社会治安实施综合控制的警务系统。”

此概念可以概括为警务系统说。还有学者认为：“社会治安防控体系是公安机关管控社会治安的有效形式，是在全社会范围内采取一定的方式方法，动员一切可资利用的力量，消除、遏制犯罪的力量对比，从而达到提高公安机关综合控制犯罪的功能，减少乃至消除犯罪现象，促进社会治安良性循环。”此概念可以概括为社会控制说。还有一种观点认为：“社会治安防控体系是以政府治安管理部门为主，通过管理社会化，综合运用各种力量、手段，建设预防、控制和惩治犯罪以及突发事件，依法高效、有序管理社会治安的系统和机制。”此概念可以概括为机制说。上述的几种观点从不同的角度来理解都有道理，但笔者更同意熊教授的“警务工作系统说”。笔者认为社会治安防控本质上是一种社会控制，是社会控制理论学说在社会治理中的一次应用，是公安机关运用社会控制理论改革警务运作模式、维护社会治安的一种新的警务工作系统。

其运行模式可概括为：1.系统共分为三个层次，即最高是以党委和政府为主的核心决策层，中间是以公安110指挥中心为主的一般决策层，最下层是执行层，包括社区警务部分、刑事侦查部分、日常巡逻部分、快速反应部分、物理防控部分。2．其一般的信息流程是社区警务部分、日常巡逻部分以及物理防控部门收集社会治安信息，上报到公安110指挥中心。110指挥中心根据信息的等级分级作出决策，在自己授权范围内由自己单独决定，超出自己决策范围的上报党委和政府决定。作出决定后按照案件的不同情况分层分类传达给执行层面，一般的治安事件直接命令日常巡逻部分和社区警务部分处理，恶性治安事件传达给快速反应部分和刑事侦查部分。物理防控部分主要是在公共场所、人员密集的部分安置摄像头和报警装置，及时实时监控，保存证据，保持监控，保持威慑。

二、当前我国社区警务的现状及问题

在社会治安防控体系的运行中，社区警务部分处于最基础、最重要的部分。社区警务扎根于社会的每个社区，其职责是通过社区民警依靠群众、发动群众、组织群众，积极主动地收集社区情报，分析整合社区信息，发现犯罪信息，在自己决策范围内提前行动主动预防，超出自己决策范围的迅速上报110指挥中心，进行干预。因此，如果社区警务部分执行不到位，整个社会治安防控体系的运行效果将会大打折扣。

（一）什么是社区警务

社区警务最早源于西方，是将社会治安资源和警力资源结合的一种警务方式。从20世纪60年代诞生以来，已经成为了世界各国警务改革的方向和趋势。社区警务理念和传统的警务理念有很大的不同。传统的警务重视侦查和逮捕，注重对治安事件的快速打击；而社区警务更注重预防，强调通过社会成员的广泛参与，在警务运行中贯彻“警力有限，民力无限”的指导方针，积极主动地鼓励社区民警深入社区，了解社区获取最及时最准确的治安信息，以达到预防犯罪、控制犯罪发生的目的。社区警务的核心内容是坚持警察的专门工作和公众参与相结合，通过建立良好的警民关系，广泛发动群众、组织和依靠群众预防犯罪；其工作的基础是“警民合作机制的建立”。英国警务现代化改革的旗手、德文郡警察局局长约翰.安德逊曾作过这么一个形象的比喻描述社区警务：“树干是警察机关，树枝、树叶、果实是警察机关的各个部门与警种，树下的土壤是社区。警察这棵大树扎根在教堂、学校、工厂、企业之中。社区警务树所体现的基本关系是：警务的成效依赖于社区，社区是抑制犯罪的主题，也是警察的源泉，所有警察的工作，包括巡逻、刑事侦查、交通管制等一切都离不开社区。”

（二）当前我国社区警务的现状

改革开放以来，我国社会结构发生了翻天覆地的变化。伴随着城市化的建设、农民工大量进城，国有企业改革，下岗职工骤增，原有的“单位人”转变成“社会人”；新阶层的崛起，各种矛盾因素相互博弈，导致冲突加剧，不时出现激烈的社会治安事件，原有的社会治安管理模式已经完全不适应社会的快速发展。从1983年邓小平对公安部发出“对当前的各种严重刑事犯罪要严厉打击”开始，我国一共进行了四次“严打”行动。“严打”虽然短时间内震慑了犯罪分子，但社会总体的治安状况并没有得到根本的解决，出现了“治安恶化”——“严打”——“治安又恶化”——再“严打”的恶性循环。由于“严打”属于指标式的行动，各地公安机关均出现了暴力执法、刑讯逼供等严重的恶性事件，加剧了警民关系的紧张，人民群众对公安机关的满意度持续降低。这些情况引起了各级党委政府和公安机关开始反思“以打击为主”警务思想的社会实施效果。

从20世纪80年代末，西方社区警务的理论开始传入我国，我国的一些地方和部门也随之进行了大量的理论研究和试点工作。1997年4月公安部在苏州召开的“全国公安派出所会议”上，明确把“发案少，秩序好，群众满意”作为工作评价标准推动警务战略目标，把落实责任制作为公安派出所运行机制，核心内容是初步形成农村社区警务的模式。2002年3月公安部在杭州召开“全国公安派出所会议”，进一步深化公安派出所工作改革，提出在全国大中城市全面实施社区警务战略。2002年6月公安部颁布的《关于改革和加强派出所的决定》，明确提出公安派出所应坚持“专门工作与群众路线相结合的方针”改革警务机制、积极实施社区警务的战略。2006年9月，公安部下发的《关于实施社区和农村警务战略的决定》标志着社区警务战略在全国全面的展开。到目前为止，全国范围内基本上建成了社区警务制度。

（三）当前我国社区警务制度存在的问题

社区警务的思想自从传入我国以后，虽然理论上有了相当的发展，实践中也有不少成功的做法，但以目前的状况看，全面建成社区警务制度还是面临着许多困难和挑战。总结起来有以下几点。

1.警察的素质低下，警民关系存在疏离与持续恶化情况。这些情况发生的一个原因是，长期以来我国的警察准入把关不严，没有严格的资格准入制度，加之内部缺乏有效的监督与培训机制，导致整体层面上从警人员的素质相对于法院、检察院普遍偏低；再加上所从事的工作又具有冲突性，时常在舆论上爆发出暴力执法、刑讯逼供等严重危害公民人身权益的案件，社会舆论对于警察的印象普遍不佳，甚至害怕和警察打交道。从一组数据就可以看出警民关系的恶化的程度了。2003年1～7月，湖南省共发生暴力袭击警察事件61起，比上年同期的14起增加了4倍不止。据公安部统计数据显示，从2010年到2014年，全国查处的暴力袭警案件每年增加1000起以上，受不法侵害的民警人数更是猛增：2010年受不法侵害民警7268人，到2013年增至12327人，上升70%，牺牲23人，重伤44人。可以说“天天有牺牲，时时在流血”是公安队伍的真实写照。是什么原因导致警察正常执行公务却得不到群众的支持，反而持续发生严重的暴力袭警的事件呢？有一重要原因就是警民关系的恶化，民众不相信警察已经达到了可怕的程度了。另一原因是基层的公安机关的用警思想出现了偏差，往往把办案经验丰富、专业素养高的人员放到机关部门，把刚入职的、没有办案经验的年龄偏大的人员下放到社区。虽然机关的效率上去了，但是由于社区从警人员的业务素养普遍不高、态度不佳，再加之其工作就是和群众直接保持对接，人民群众长期遭受其粗暴的工作方式，有时候忍无可忍又不得不忍，所以整体上对公安机关的评价不高。

2.警察队伍的机关化。虽然我国的警察常提及“联系群众，依靠群众”，但由于长期以来的“重打击，轻防范”的战略选择，我们并们有做到联系群众、依靠群众，而是习惯于“坐等报案”，没有报案，就等于没有案件发生。少数警察在对待报案群众的态度上甚至是“不给钱不办事，踢皮球”，更有甚者仗着自己有公权力在手，肆无忌惮，欺压百姓，严重影响了人民警察的形象。

3.社区警务制度保障不到位。（1）经费保障不到位。我国经济的发展是严重不均衡的，长期以来西部欠发达地区的公安经费紧张，正常的社区警务维持经费根本得不到保障。表面上看各个社区都建立了社区警务室，但实质上是“徒有其屋”，外面看着是警务室，里面甚至连一张桌子椅子都没有，更别提展开社区工作了。在长期缺乏经费的情况下，社区警务制度下的种种维护治安的举措，例如治保会、志愿安全员、巡防员等，更无法谈起了。（2）人员保障不到位。按照社区警务的建设要求，每1000—3000户人口配置一名社区民警，但目前我国公安民警的配比远未达到该水平，其中大部分警力集中在机关，能分配到基层社区的更少了。民警和群众见面机会少、了解少，更谈不上相互合作，所以就没那么容易组织群众和发动群众。

4.社区警务的理念新、实践旧。社区警务主要是发挥民警和社区的能动相互作用，共同发现和解决社会所关注的问题并采取各种合法的手段和方式，开发社区资源强化社区自治互助，以全面系统长效地维护社区治安秩序的思想模式和体系。虽然其在新构建的社区治安防控体系中处于核心和关键的地位，但在实践中却仍然沿用过去计划经济时期的户籍、外勤民警的一些具体做法，没有根据社区警务的职责任务采取具体的工作方法和措施，导致社区民警感觉和普通的民警处理的工作并没有什么不同。一般的社区民警心理上仍然把自己看作是公安派出所的一个分支部分，并未认识到其是一个综合的警务系统的关键所在。

三、社会治安防控视角下我国社区警务制度的改革和应对

（一）摆正社区警务在社会治安防控体系中的战略地位

社区治安防控体系是以群众为基础的依靠多种力量的系统工程，其是否能有效运行，关键在于社区警务制度的实施效果。因此，社区民警应该有相应的法律地位，应该在《人民警察法》中明确规定：社区警察是警察的一种，其既不是原来的派出所户籍警和外勤警的变称，也不是治安警和户籍警的相加，而是在实施社区战略形势下以社区安全为主、以为人民服务为先、以治本为己任的一种全新的警种和称谓。其职责主要有：收集掌握信息，加强人口管理，组织群防群治，热情服务群众。其工作在社区治安治理中处于核心地位，公安机关的各部门各警钟应积极主动地配合支持社区民警的工作。

（二）确立警民合作机制社区警务的主体

主要是社区民警和居民。为了贯彻落实“依靠群众、联系群众到达群防群治”的目的，必须确立社区民警和社区居民的平等合作的机制。合作机制的双方目的是一致的、互动的，但两者所处的地位决定了双方的作用并不完全相同。社区警务工作中警察始终是处于主导地位的，是维护社会治安的专门力量。《人民警察法》规定：人民警察的任务始终是维护国家安全，维护社会秩序，保护公民的人身安全，人身自由和合法财产，保护公共财产，预防制止和惩治违法犯罪活动。警察是对违法犯罪做斗争的主体，所以虽然社区警务中警察和居民的法律地位平等，但法定的职责限定了警察必须处于主导地位。社区居民是社区警务中警民合作机制中的一个天然的主体，缺少了社区居民的参与就没有社区警务一说。相对于社区民警来说，社区居民具有广泛性、被动性和可塑性的特征。

基于社区民众这些特征，应该针对其个性特征制定专门制度让其参与到社区警务中来。具体有：1.让社区居民认识到社区治安维护不仅要靠警察，更要靠民众的参与，其不仅是一项有益于社区的事，也是公民的一项职责和义务。2.让居民充分了解社区民警的工作方式和工作内容。长期以来，公安的工作是一种封闭性工作方式，民众对警察的工作方式缺乏了解，疏离了警民的关系。在社区警务工作中，应积极主动地组织居民参与警察的工作中，赋予民众参与一定的治安维护的权利。具体来讲主要有四项权利：(1)可以要求有关部门及工作人员的配合权利；(2)寻求国家保护的权利；(3)获取治安信息的一定请求权；(4)维护治安的一定物质保障权。3.消除居民维护社会治安的后顾之忧。在没有制度保障的情况下，任何民众维护社会治安都会面对巨大的隐形成本。⑩具体来讲主要有：（1）自身和家人被报复之忧；（2）个人受伤后的医疗费用救助之忧；（3）牺牲之后的家人无人照顾之忧。为了消除居民参与社会治安的顾虑，应当建立一套完善的证人保护制度；增加“见义勇为”奖的实质含金量，在日常的薪资和晋升中优先考虑；设立“见义勇为”专项的医疗基金——由政府出资，社会募集的办法筹措资金。这些安排将有助于从制度上消除见义勇为者“流血还流泪，伤身还伤心的”现象发生。

（三）确定社区警务人员、经费的制度性标准

1.社区警务人员承担着较为复杂的社区工作，其素质的高低直接决定了社区警务的工作效果。从国内外社区警务的实践来看，社区民警应当具备以下素质：(1)开展群众工作的能力；（2）依法执法的能力；（3）综合分析问题解决问题的能力。所以，对于社区警务人员的培训，要具有专门性，定期邀请社区警务工作的专家和优秀社区民警结合社区工作的特性有针对性地进行培训，培训后进行考核，考核通过才能继续从事社区工作，确保社区工作的效果。2.人员数量上，应该“精简机关，充实社区”，在公安内部的人才选拔上，从事过社区工作的人员应作为晋升的优先考虑对象。3.建立专项的社区经费保障制度。赋予社区民警在一定数额内的资金调配权，确保社区警察在执行社区工作时能迅速地调配资金，避免领导通过审批权间接干预，从而公平公正地解决问题。

（四）持续探索社区警务和社区自治的结合模式

随着社会的发展，社会的组织方式也会越来越丰富，社区的人员构成也将跟目前有很大的不同。未来可以尝试民警直接入选社区委员会。社区民警经公安机关提名，社区居民选举进入居民委员会，专门负责社区的治安工作，直接把社区治安工作和社区自治工作结合起来。

四、结语

在构建新型社会治安防控体系中，社区警务处于最基础的地位，所以应当强调从社区中预防犯罪，在犯罪发生前发现、预防、阻隔、消除各种犯罪因素。社区警务的运行直接决定着我国社会治安防控体系实施的效果，只有做好社区警务的工作，才能维护社区的安宁，实现中国的“平安建设”，进而实现“全面的小康社会”

作者：蔡军，连石村 单位：河南大学法学院