社区组织建构培育探究

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本文作者：郭宏斌作者单位：安徽黄山学院

黄山市屯溪区社区社会组织发展的现状

(一)城市概况

屯溪区地处皖南，是安徽省黄山市的市辖区、市政府所在地，是黄山市的政治、经济、文化与交通中心，也是著名的徽州文化的“集中地”和著名的旅游城市。面积约为2496km2，下辖4个街道办、5个镇，现居住人口约20万人。屯溪区属近年来伴随旅游业而发展起来的新兴城区，由于优越的自然与人文环境，其外来人口较多，人口异质性较强。同时盆地性的生态环境决定了其人口的分布与居住呈现出明显的区域性特征，中心城区人口集中，社区相对较多;周边城区人口分散，生活方式多样。一方面，黄山市屯溪区的人口规模、城市发展特点同大多数新兴城市一样，都是伴随改革开放与相关产业的发展而兴起，城市既现代又传统，城市社区大多属于依托房地产开发而产生的商品小区;另一方面，区域经济发展与居民生活方式改变所引发的文化娱乐、人际互动、生活服务等问题如何通过社区社会组织进行解决，这是很多中小城市面临的共性问题。由此可见，黄山市屯溪区所面临的问题在我国中小城市中具有一定的显著性与代表性，其社区社会组织的培育与发展亦对丰富社区社会组织研究具有一定的理论价值与现实意义。

(二)屯溪区社区社会组织的现状

根据笔者2011年对黄山市屯溪区所进行的社区社会组织调查，截至2011年12月底，全区通过民政部门登记备案的各种社会组织共有431家(政府性社会团体201家，民办非企业单位230家)。其中已登记备案的社区社会组织有6家，仅占全市社会组织总数的1．4%，主要涉及文化、教育、体育、社会安保、社区服务、志愿服务等领域。当然，调查中也可能存在着部分社区社会组织未在民政部门登记备案的情况。从社区社会组织的产生、运作过程来看，屯溪区社区社会组织表现出了较为明显的松散性、“草根性”和自发性特点。调查也发现在屯溪区社区社会组织中，社区社会组织规模有限，一般的组织人数基本上都在30人以下，组织形式也比较松散。其活动内容也集中在社区的文体活动上，对其他的活动涉及较少，活动方式较为单一。

(三)屯溪区社区社会组织发展存在的问题

客观地讲，目前屯溪区的社区社会组织在丰富社区居民文化活动、维持社会稳定等方面已经发挥了一定的作用，但这与社会对社区社会组织的需求与期望还存在较大的差距，无论是与西方发达国家社区比较，还是与国内大城市较为成熟的发展态势相比，还有很长一段路要走。通过笔者的调查，其存在的主要问题:

1．组织资金普遍匮乏

资金来源与构成对社区社会组织的运作、价值发挥具有不可忽视的作用。社区社会组织要保持长久的生命力除应满足社会需求以外，更要有政府的支持与社会各界的关爱。一般来讲，社区社会组织的资金来源主要包括三个方面:一是政府政策或项目资助，二是募捐收入，三是会费和其他经营性收入。在调查过程中，社区组织成员反映最多的问题便是资金的缺乏，因为缺钱很多组织没坚持几年便解散了。例如在夕阳红志愿者协会，成员们数目相对较多，成员参加社会活动的积极性也很高，但是由于只有大型活动才可能有来自政府的部分赞助，平时进行的一些常规小型活动及成员的路费、杂项开销只能组织成员自行负担。这对一些退休干部来说不是什么问题，但相对收入较少的一部分组织成员如退休工人、低保户等来讲，这些零零碎碎的开销就是项负担。这直接影响了成员活动的积极性和组织进一步发展壮大。

2．相关法律法规不健全

有完善的、匹配的法规政策为社区社会组织保驾护航是其维持发展的重要前提。从目前我国关于社会组织的法律与政策框架来看，有关社区社会组织的法律还很缺乏，即便有，也存在着法律位阶不高、涵盖面不够、操作性不强且相关条款彼此缺乏衔接与协调等问题。而政策的善变性就更难为社区社会组织提供坚实的制度性保障。在培育社区社会组织的政策创新方面，经济发达的大城市相对视野更为长远，一般都将社区社会组织培育与发展的措施纳入城市社会改革规划之中。如北京市的《北京市“十二五”时期城乡社区服务工作行动方案》规划称，到“十二五”末，北京市将实现基本公共服务项目覆盖到所有城乡社区，社区社会组织将超过8000家。每个城乡社区至少拥有3个以上的社区社会组织，这一标准是目前的2．4倍。“大力培育城乡社区社会组织”，是《方案》中的主要内容之一。方案明确指出了社区社会组织的地位及建设目标，为北京市的社区社会组织进一步发展铺平了道路。［2］而类似屯溪区这样的中小城市由于自身的发展特点限定了其在追求经济增长的同时，可能同时面临多项改革压力。而传统的发展思路与执政理念亦决定了地方政府必将经济发展放在各项工作的首位，而比较容易忽视来自社会领域的改革，忽视对社区社会组织的培育与发展。因此，对于社区社会组织的建设缺少制度性支撑，这种局面不仅使社会组织的管理面临“无法可依”的尴尬，还可能造成少数社会组织的违法违规行为长期得不到及时惩处，社会组织成长和运营的环境受到污染。

3．组织规模小、类型单一

调查结果显示，在屯溪区已有社区社会组织中，正式注册登记的社区社会组织所占比重相当的小。究其原因，主要是因为在我国注册社会组织本身难度就比较大，按照目前的社会组织登记管理制度，要想获得注册，除了要符合社会组织登记管理机关登记规定的要素(如3万元以上的活动资金、同一行政区域内业务范围唯一)以外，还必须找到一个业务主管机构。而业务主管机构往往没有太多利益可图，却很可能面临未知的麻烦，显然，这个“婆婆”并不好找。致使大量社区社会组织游离于合法社团法人管理体制之外。没有了官方承认的正式身份，社区社会组织要开展活动就受到一定的限制，发展的规模也不好扩大。除组织规模不大，组织类型的单一化也是困扰中小城市社区社会组织的问题之一。在这里，组织大都集中在社区的文艺娱乐上，如艺术团、合唱队、舞蹈队等，除此之外，社区政府组织也更加倾向于扶持政治宣传类的组织。对于社区居民来说，政府及社区必要的指导是可以理解的，但是一旦未能把握指导的界限，很容易使其自主性、志愿性下降，而抹上了强烈的官办色彩。也间接造成了社区居民最需要的生活服务与维权服务类社区组织得不到政府的扶持。整个社区社会组织的发展处于一个比较尴尬的境地:一方面已有社区组织居民参与性不高，组织的独立性与自治性较低;另一方面，未有的组织社会需求却异常强劲，政府导向性明显。

4．建设模式不明确，管理人员素质不高

中小城市与大城市的不同特征，决定了其要探索一条符合自己实际的社区社会组织建设模式所遭遇的困难异乎寻常。然而，中小城市在此方面的经验积累相对不足，社区的建设者没有明确类型可以模仿遵从，虽然在实践中干出了一定成绩，但由于缺少理论支撑，社区社会组织的后期发展的智力支持问题仍然是困扰社区社会组织发展的“硬伤”之一。从社区组织内部来讲，屯溪区从事社区组织管理工作的人员普遍存在学历偏低、工作能力不强、工作效率低等问题。且大多缺乏必要的专业知识，其工作方式往往以行政方法为主，缺乏灵活性和主动性，对于社区建设中出现的新问题不能够做到有效协调和处理。与此同时，社区工作任务繁杂，一些街道办事处、政府职能部门向社区社会组织下派许多行政性任务，致使社区社会组织的工作陷入了疲于应付、缺乏创新的境地。少的可怜的运转资金，连维持正常运转都比较困难，更无钱对提高人员的素质进行投资。

中小城市社区社会组织发展困境的问题诊断

(一)发达国家及部分社区社会组织发展较为成熟地区的经验

社区社会组织的培育与发展有一个基本前提，即社会结构必须给予社区组织以足够活动的社会空间与资源。政府应将部分社会责任开始下移至社会组织，并尝试采用购买服务的方式扶持培育社区社会组织的发展。［3］在资源提供、注册登记、税收、信贷、日常监管、资金扶持、购买服务等方面采取配套措施形成发展合力。一些发达国家(如美国、澳大利亚、新加坡)及社区社会组织发展较为成熟的地区(香港)等，在长期的社区实践过程中，探索与积累了一些较为完善的培育发展社区组织的政策与管理经验，［4］主要体现在:(1)认为应在国家“培育与监管并重”的总体发展思路基础上，有所侧重地选择适合地方特点的政策，努力营造有利于组织发展的政策大环境。(2)建立比较完善的社区社会组织行政管理体系，将社区社会组织的发展管理纳入当地经济社会发展的总体规划，并结合社区需要与实际，制定社区社会组织发展规划。［5］(3)改革社区组织的登记管理方式方法、降低登记门槛，放宽登记条件，简化登记程序，对社区社会组织全面实行登记备案制度，推广社区社会组织登记、备案的双轨管理体制。［6］

(二)中小城市社区社会组织发展困境的问题诊断

与发达国家和发达城市发展社区社会组织的经验、模式比较，中小城市社区社会组织的培育发展既面临着一些共性问题，诸如资金、管理体制、组织架构、服务定位等，又有着自身的特殊性。诸如公民社会发育迟缓，社会资金薄弱等困难，也有着新建社区历史包袱轻、社会领域改革压力与阻力相对较小、政府购买服务成本小、居民参与社区事务积极性较高、地域文化特色明显等有利因素。如何立足当地实际，将有利因素转化为现实发展动力的条件与机制，这将是破解中小城市社区社会组织发展困境的突破口。

中小城市社区社会组织培育与发展的对策

(一)健全与完善扶持城市社区社会组织发展的政策法律环境中小城市社区社会组织的培育发展离不开良好的政策与法律环境。国家应在“扶持性培育与引导性发展相结合”的总体发展思路基础上，有所侧重地选择适合地方特点的政策，优先突出培育政策在中小城市社区社会组织的可能性与必要性，努力营造有利于组织发展的政策大环境。对诸如目前社区社会组织发展过程中所遇到的经费短缺、资金获取能力严重不足等问题，应从制度创新上寻求解决的思路。(1)完善社区社会组织行政管理体系，将社区社会组织的发展管理纳入当地经济社会发展的总体规划。设立社区社会服务中心，实行政府指导下的分类管理。明确社会组织的发展方向，优化组织的布局。对于社区居民有迫切需求的社区社会组织予以重点扶持，形成结构合理的社区社会组织结构。［7］(2)对现行社区社会组织的法律体系进行完善，诸如改革社区组织的登记管理方式方法。另外，法律应明确国家对社区社会组织在资金扶持、购买服务等方面有关的优惠政策问题，使之扶持资助制度化、法律化。可以尝试对一些社区组织发展中的瓶颈问题大胆突破，先行先试。

(二)中小城市社区社会组织的培育发展需进行一定的“组织孵化”

由于中小城市社区社会组织发育尚缺乏独立成长及应对外界变化的能力，因此需要对其进行一定的扶持与孵化。包括资源提供、实施政府购买与补贴社区服务、扶持社区组织发展等内容。探索适合地方特点的“社区社会组织培育机制”。充分利用与整合政府、地方高校、社会组织团体、企业等各层面的资源与优势，形成多方良性互动。各中小城市可以“宜居城市”创建等活动为抓手，积极探索“组织孵化”的模式与机制，并提出完善政府职能转移与购买服务、部门对口培育、社区牵头组织、居民广泛参与的培育发展机制。加大社区社会组织孵化基地建设，对孵化培育的具体形式、路径和措施进行深入思考。积极探索吸引更多的社会资本与人员参与社区发展急需的、能切实解决社区居民生活困难、可提供优质专业服务的各类社区社会组织。［8］

(三)加强组织自身的能力建设与发展创新

针对社区社会组织发展运作过程中暴露出的问题，要重点围绕“五自”，切实加强社区社会组织的组织能力建设与制度建设，提高社区社会组织的综合素质和社会服务能力，创新相关管理制度。(1)进一步完善社区社会组织的法人治理结构。建立健全以章程为核心的各项规章制度，提高组织运作透明度。(2)对于社区组织中的公益性社会组织，应加大政府财政补贴以保证社区社会组织非营利性，健全财务会计制度。尤其对接受社会捐赠的建立公示制度，加强社会监督。(3)以开展诚信与自律建设活动为契机，促进社区社会组织自律机制的形成，建立相应的约束惩罚机制。(4)提高从业人员素质，吸收相关专业优秀大学生从事社区社会组织活动，建立健全人才激励机制，加大人员的培训力度，不断提高服务居民的能力与水平。

(四)探索中小城市社区社会组织培育的新模式

社区社会组织的培育应根据不同的社区特点，立足地方，因地制宜地提出“一社区一品牌”的发展战略，积极打造各自社区组织建设品牌。创新社区社会组织成长机制，为社区居民打造“有事不出社区”的“15分钟快捷服务圈”。根据社会特点与类型:一是在农村社区中构建“中介型”社区社会组织。针对农民需要，形成“中介型”的社区服务中心。二是在城市社区建立“型”社会组织。主要承接由政府下派的各种行政服务和满足居民需求的便民服务等。三是在村改居型社区中构建“综合型”社区社会组织。可在村改居型社区建立类似公共事务管理协会这样的“综合型”组织，下设各类服务中心，如行政服务中心、物业服务中心、便民服务中心，承担社区居民各类服务需求。(1)结合地方文化，对有助于社区社会组织培育与发展的文化因子进行大力扶持与宣传。诸如地方文化中的“互助组”“村社”等概念赋予新的时代内容。(2)以满足社区居民需要为基础，将大力扶持“枢纽型”社会组织与“草根”社会组织相结合。寓管理于服务，给社区社会组织“松绑”，释放出社区社会组织的活力。重点培育发展以下几个领域的社区民间组织，诸如文化体育类、就业服务类、社会事务类、社区维权类、公共服务类等，切实解决社区居民的困难。(3)弘扬志愿者精神，不失时机地创造就业机会。发挥学生与老人参与社区组织建设与管理的积极性，使年轻人在志愿服务过程中实现就业，使老年人在志愿服务活动中收获健康与快乐。

结语

中小城市的社区社会组织发展时间短，经验不足，就目前来看还有相当大的缺陷，但这不能掩盖其在社区建设中发挥的巨大作用，社区社会组织的潜力是可以预见的。对于社区社会组织在中小城市中的培育与发展，我们不能仅仅停留在了解其重要性和意义上，要真正在社会改革中制定切实可行的发展方案，积极探索符合地方情况的发展模式，落实有利于组织建设的配套措施。发展社区社会组织，促进社区社会组织健康地发展，将为中小城市建设宜居型、舒适型城市提供体制性的支持。