社区治理困难研究

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本文作者：赵志浩作者单位：兰州大学西北少数民族研究中心

社会资本：解决城市多民族社区集体行动困境的有效办法

为了解决城市多民族社区集体行动困境的问题，必须寻找一种有效的理论来指导如何破解集体行动的困境。当追述到集体行动困境产生的原因时，我们不难发现这样一个浅显的道理：既然集体行动困境是由于在个人利益的驱动下某些理性个体不合作造成的，那么促成理性个体之间的合作不就可以了吗？社会资本正好起到了促成多元治理治理主体合作的作用。

首先，社会资本所倡导的信任为城市多民族社区治理主体之间合作奠定了精神基石。帕特南认为社会资本所包含的信任有助于促进自发性的合作与协调，可以用来改善社会行动。在城市多民族社区内部，基本上每个民族都是一个利益诉求的主体，由于各民族文化差异大，各治理主体之间互不理解，导致了信任度低，表现出来将是各民族之间互相猜忌，合作无从谈起，所以，只有加强各民族，各治理主体之间的信任关系，合作才能展开。信任是一块基石，牢牢地奠基于合作的大厦之下，不易被发现，却默默的发挥着它的作用。

其次，社会资本为城市多民族社区合作提供了互惠规范。互惠规范是一种基于道德而非法律，带来普遍利益的非均衡规范。互惠规范不是合作者之间“一手交钱，一手交货”的“均衡互惠”，而是“现在给予人，将来人给予”的“普遍均衡”，一个良好的预期支持着大家遵守规范，等待着实惠的到来。[4]互惠规范虽不能给违反者法律上的惩罚，但会使违反者的长期利益受损。今天个体在社会组织中获得利益，在未来必须支付出相应的成本给予其他个体。如果受益个体违约，将来在组织中不可能再得到合作的机会，更不可能获得利益。这就是互惠规范的长期性惩罚。在城市多民族社区内治理主体都有自己的利益诉求，在追求利益最大化同时往往造成集体利益的最小化，造成长远利益的损失，而互惠规范能把各治理主体之间的利益结合起来，不遵守的便给予长期性惩罚。

最后，社会资本为城市多民族社区多元治理主体合作提供了社会网络。帕特南指出“如果说，横向的市民参与网络有助于解决集体行动的困境，那么一个组织的建构越具有横向性，就越能够在更广泛的共同体内促成制度的成功。”[5]在城市多民族社区中存在着政府、社团组织和各民族居民等不同的治理主体。在解决社区公共问题时，各治理主体之间由于缺乏一个合作的网络平台，往往各行其是，无法达成共识，造成工作重复，资源浪费，甚至可能产生摩擦。由于城市多民族社区特殊性和复杂性，各治理主体之间产生摩擦的几率很大，尤其是不同民族之间。于是城市多民族社区治理过程中入陷了集体行动的困境。所以多元治理主体之间合作依赖于平行发展的社会网络。社会网络是社会资本三大要素之一，这说明社会资本理论所提供的社会网络是城市多民族社区多元主体治理之间合作的重要条件。综上所述，本文推导出了城市多民族社区集体行动困境、多元治理主体合作和社会资本三者之间内在逻辑，如图所示：（略）。

城市多民族社区集体行动困境的产生及社会资本存在状况

随着改革开放，传统的单位制开始逐步解体，新型的城市社区制正在建立，社区治理模式逐步形成。在城市多民族社区治理的过程中，产生了多元治理主体集体行动困境的问题。关于产生的原因，本文做了以下两点概括：

首先，城市多民族社区治理状况不理想，没有达到多元主体共治的局面。由于起步较晚，我国社区治理仍处于较低的水平。政府在城市多民族社区治理过程中仍处于绝对的权威和强势的地位，其他的治理主体都是“弱势群体”。政府是社区治理唯一的公共权力的中心，控制社区绝大部分资源，对社区实行自上而下的直线式管理。其他的治理主体无法与政府建立平等的伙伴关系，这导致了其在治理过程中没有话语权，无法真正成为社区利益分配的决策者，更无法达成他们的利益诉求。因此各治理主体参与社区治理和行使权力的热情不高，消极怠工，造成了集体行动的困境的局面。

其次，在城市多民族社区内多民族文化背景下，各治理主体容易产生纠纷与冲突。社区内各民族不同的文化背景，必然会产生多元民族文化共存的现象。这些各具特色的民族文化互动很大程度上有益于民族的融合。但是我们也该看到每一种文化的个性决定了文化的排他性，这导致不同民族交往的过程中出现文化否定和碰撞。表现在日常生活中，便是不同民族群体间的纠纷与冲突。如本民族居民族对非本民族居民的风俗习惯、生活方式和宗教信仰不尊重，甚至出现伤害民族间感情的过激行为。民族文化不同是社区治理集体行动困境的深层次原因。这导致了各民族间缺乏信任的基础，只靠单纯的利益结合而形成的合作无法形成一种长效机制。如何使社区内各民族之间共通互溶，建立良好的互动关系，才是城市多民族社区集体行动困境解决的关键所在。

关于城市多民族社区社会资本存在状况及问题，单菲菲进行了富有成果的探索性研究。她认为“现阶段城市多民族社区中社会资本的显著特征表现在同质性社会资本远远多于异质性社会资本。”她还认为“社会资本存在着结构性问题，主要表现在：第一，‘局限信任’多于‘普遍信任’；第二，‘封闭性网络’多于‘开放型网络’；第三，互惠规范难以建立”。[6]本文在此基础上进行了更深入的研究与总结。现阶段城市多民族社区中社会资本仍处于萌芽阶段，存量小，发展缓慢，同质性社会资本多于异质性社会资本。总之，社会资本生存状况不容乐观，具体表现在下面三个方面：36首先，社会网络处于一种无序的状态。在城市多民族社区中，正式的社团组织很少，多民族参与的社团更是少之又少。在民族内部容易形成一些非正式的组织，这些组织对其他民族具有强烈的排斥，是一种封闭的网络。社区组织成员的活动与宗教文娱活动密切相关，而对社区公共事务缺乏关注和兴趣。其次，互惠规范的约束力存在较大差别。互惠规范形成于社会网络成员的不断合作之中。宗教性组织的互惠规范往往是宗教教义，显然约束力较强。正式的社团组织互惠规范是社团规则章程，也具有较强的约束力。其他的社区互惠规范约束力约束力不强，不能起到规范成员的作用。这便削弱了组织的影响力，降低了组织在多元治理过程中的地位。最后，社区普遍信任尚未形成。信任产生于相互认同的个人和群体之中。同一民族的群体认同度高，容易产生信任。城市多民族社区内各民族文化差异的存在，导致了社区内各民族认同感低，不能形成普遍信任。普遍信任的培育任重道远。

培育社会资本，走出城市多民族社区治理集体行动的困境

城市多民族社区集体行动困境的存在是社区治理所面临的重要问题。如何走出这样的困局，本文得出了“社会资本促成多元治理主体之间的合作，走出集体行动困境”这一内在逻辑。通过研究城市多民族社区中社会资本的存量发现，少量的社会资本不能发挥出在解决社区治理集体行动困境时应有的作用。只有培育社会资本，增加社会资本的存量，才能发挥出社会资本的在解决集体行动方面的积极效用。要培育社会资本，必须从社会资本的三要素入手，使三者协调发展。

第一，培育信任，凝聚社会资本的精神。城市多民族社区信任的形成和发展受到了自组织、居民参与和制度化等方面因素的影响。社区内自组织的长期互动促进治理主体之间信任的关系。在社会资本框架下，社区自组织和网络成为信任的重要载体。信任是合作互助的前提和基础，更是互助合作的结果。随着组织内部成员之间长期互动、协调和沟通的发生，彼此间有了许多互助合作的行为。因为互助合作建立在信任的基础之上，所以成员之间互助合作的行为可以从一定程度上反应彼此间的信任关系。

第二，培育城市多民族社区互惠规范，建立有效的约束机制。在城市社区参与和治理的过程中，居民和社区自组织被赋予了管理公共事务的空间，其责任意识和参与热情被激发起来，可以投入较大的精力处理居民共同面对的问题。居民在参与和治理的过程中，必然要面临协调人际关系、调解冲突，解决集体行动，规范成员行为，分配资源等问题。这些问题的解决就是社区规范产生和培育的过程。

第三，加强以自组织为核心的社会网络建设。自组织理论是由埃莉诺•奥斯特罗姆创立的，讨论相互依赖的个体如何组织起来，推进自主治理的进程。自组织理论明确了国家权力和市场职能的边界，吸收了社会资本理论中信任、互惠规范和网络的精华，是社会网络建设的良好形式，是解决集体行动的有效载体。[7]所以，建设社会网络的关键是加强自组织建设。首先，政府需要出台关于自组织建设的政策法规，推动自组织的发展。同时，社区内各民族居民应加强沟通与交流，参加社区的活动，增进相互之间的了解与认同，并逐步参与社区公共事务的治理。在共同参与的过程中，社区成员会发现具有共同利益的个体形成一个组织更容易表达利益诉求。这样社区自组织便应运而生。

总之，城市多民族社区是一种特殊的社区，其治理过程中产生的集体行动困境十分复杂。社会资本虽不是“一剂包治百病的良药”，但是在解决集体行动困境方面发挥了不可替代的作用。社会资本能促使社区内多元治理主体之间自愿合作，走出城市多民族社区治理过程中产生的集体行动困境。这对建设和谐的城市多民族社区产生了积极作用。