从村治过程看乡村关系

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内容提要农村实行村民自治之后，乡村关系发生了明显的变化，由集中统一的行政管理转变为行政领导与行政指导相结合。本文从村治过程的角度分析了村民自治背景下的乡村关系，所得出的结论是：乡村关系既包含行政管理也包含行政指导；乡村矛盾的主要方面在于乡镇政府；乡镇政府的违规的行政干预对于村民自治是十分有害的。关键词村治过程村民自治乡村关系行政干预农村实行村民自治以后，乡村关系发生了巨大的变化。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这意味着，该法将乡镇人民政府(行政机关)与村民委员会的关系定性为“指导与被指导的关系”。事实上，当前的乡村关系并非只是简单的指导与被指导的关系，因为乡村关系不仅仅是乡镇行政机关与村民委员会的关系。在实行村民自治的前提下，乡镇政府对于行政村的管理既有行政命令的成分，也有行政指导的成分。此二者的区别须加以厘清，并在实践中避免违规的行政干预。这对于农村的政治发展是必要的。本文拟从村治过程这一视角，对实行村民自治背景下的乡村关系作一剖析。一、村治过程“村”指的是行政村。“行政村”是历史形成的一个概念。建国初期，中国政府曾把政权组织延伸至村一级。中华人民共和国政务院于1950年12月颁布了《乡(行政村)人民政府组织通则》，乡(行政村)成为基层行政单位。当时的乡和行政村是一个概念，它一般由一个较大的自然村或几个自然村联合组成。时期，行政村演化为生产大队；解体以后，在原来的生产大队设立“村民委员会”。“行政村”这一概念一直被沿用下来，尽管现在的行政村并非一级行政组织。“村治过程”即行政村的政治过程。“过程”具有双重涵义：(1)它是一种研究方法；(2)它是一系列政治活动。“过程”作为政治学的研究方法，其形成和发展是功能和行为研究方法长期发展的产物，“其特征是对政治活动的行为、运转、程序以及各构成要素，特别是各政治团体(群体)之间，以及它们与政府之间的交互关系进行实证性的分析、研究和阐述。这种过程研究，对于传统的体制研究、要素分析和法理说明是一个极为重要的补充和丰富，把人们对于政治、政府问题的研究推向了一个新的阶段”。最早提出“过程”这一概念的是美国学者本特利(Bentley，ArthurFisher)，1908年，本特利在其代表作《政府的过程：社会压力研究》(ProcessofGovernment：AStudyofSocialPressures)一书中提出“政府过程”的概念。至第二次世界大战前后，西方政治学界流行从“过程”的角度研究和表述政治和政府活动的各个方面。上个世纪末，中国学者也开始注重以“过程”的方法研究中国的政治问题。“过程”的另一个涵义是指一系列政治活动。本特利的“政府过程”是指以政府为核心的一系列政治活动，包括以下几个环节：利益表达、利益综合、决策和决策的施行。实际上，“政府过程”就是“政治过程”，“学术界历来多是交叉使用这两个概念，并未将它们划分严格的界限”。结构功能主义的代表人物阿尔蒙德(GabrielAlmond)进一步发展了政府过程的学说，他将“政治过程”或“政府过程”分解为政治社会化与政治录用、利益表达、利益综合、政治沟通、决策和决策的施行等几个环节。本文所提出的“村治过程”，就是行政村的“政治过程”，它包括以下几个环节：政治社会化与政治录用、利益表达、利益综合、政治沟通、决策和决策的施行。政治社会化是政治文化形成和发展的过程；政治录用是通过某种方式选用人员在政治活动中充当某种角色，对行政村而言，选择村干部是最重要的政治录用；利益表达就是提出政治要求；利益综合是把各种要求汇合成决策选择；政治沟通是政治活动主体之间的信息传递；决策是把有效的政治要求转化为权威性的决定；决策施行即实施决策。二、乡镇政府与村干部的政治录用乡镇政府在录用村干部的过程中起着重要的作用，其中对农村党支部负责人的人选起决定性的作用。1镇党委对村党支部负责人的任用起决定性的作用根据党章第29、30条的规定，党的基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生，但基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记，应报上级党组织批准。《中国共产党地方组织选举工作条例》第15条规定，上级党的组织认为有必要时，可以调动和指派下级党组织的负责人；第16条规定，党的基层组织设立的委员会书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员会全体会议上选举。从上述规定看，作为农村党支部的上级党组织的乡镇党委，对农村党支部负责人的人选拥有决定权。在现实中，乡镇党委直接任命村党支部负责人的情况时有发生，如河南、山东、安徽、内蒙古等地，近年来都派遣大批机关干部到农村任职，这些机关干部由乡镇党委直接任命为村党支部书记或副书记。安徽省委在2001年7月从市县(市、区)机关和事业单位选派3000名优秀年轻干部到全省贫困村和后进村担任党支部书记。山东省济宁市自1998年起，每年从市、县、乡4万多名干部中抽调1万多名，进驻1425个贫困村、后进村。⑥全国各地都广泛采取部门包村、工作组驻村、下派机关干部任职等办法，帮助后进村改变面貌，在2001年～2002年间，全国下派到村任职的机关干部累计达7万多名。2乡镇政府对村委会选举的指导农村村民委员会成员是通过村民的民主选举而产生的。村委会的选举离不开乡镇政府的指导，乡镇政府介入村委会选举主要有以下几个环节：(1)宣传发动。有关村委会选举的法律法规都明确规定乡镇政府对村委会的选举负有宣传发动的责任。在宣传发动阶段，乡镇政府的主要任务有：宣传村组法及有关的法律法规、行政规章；培训有关工作人员；确定选举方式和选举日期等。(2)指导选举委员会的工作。选举委员会(或称选举领导小组)是主持村委会选举的唯一领导机构，其主要职责是，确定选举工作人员、审查选民资格、公布选民名单、组织选举并公布选举结果。选举委员会从成立到具体的运作的各个环节，乡镇政府均有介入。(3)解释选举结果。在村委会选举中，发生计票争执或对有效票、废票的认定意见不一致时，一般由乡镇政府来裁定。对选举的裁定，在特定的情况下，可能对选举结果产生重大的影响，例如江西游村1999年的选举，乡镇政府运用解释权，使选举结果发生了变化。在实行直选的情况下，乡镇政府主要通过以上几个环节影响村委会的选举；在没有实行直选的情况下，有的乡镇政府则干预甚至操纵选举。⑨乡镇政府在指导村委会选举的过程中，往往带有自己的“意图”，想方设法使自己的“意中人”当选。据肖唐镖、唐晓腾对江西省40个村委会换届选举的调查，乡镇政府在村委会选举中倾向于民主的或有限的民主选举的占六成，倾向于“暗箱操作”的乃至违规操作的占三成。违规操作的选举，“都带有一个相同的目的，即他们希望组织看中的人员能如愿当选，特别是希望原村委会班子(或其中的主要成员)能继续留任”。1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》已明确规定村委会换届实行直选，乡镇政府对村委会选举的影响力正在减弱。这种情况使有的乡镇干部担心农村会失去控制，不过也有的乡镇干部已经转变了观念，认为只要让村民把他们信得过的人选到村委会班子来，那就符合“党的方针政策”。三、乡镇政府对行政村决策及决策执行的影响决策，是村治过程核心环节。村治过程的决策及其执行，深受乡镇政府的影响。乡镇政府的影响主要通过以下几个环节：1通过行政命令和行政干预推行政务涉及政务的事宜，乡镇政府可向所辖行政村下达指令。比如公粮收购、计划生育、税款收取及上报各种统计资料等，乡镇政府大都下达任务指标，并规定完成期限和奖惩办法。凡此类事宜，村党支部和村委会依据乡镇政府的指示作出决策，并予以执行。2通过下达指标和提供信息影响行政村的生产经营决策乡镇政府一般每年都向所辖行政村下达农业生产任务和工业产值的指标，并采取相应的奖惩措施。这些指标并不具有强制性，不可能一一加以落实，不过乡镇政府可能抓住一些重点项目狠抓落实。例如1996年4月，浙江省东阳市巍山镇向该镇的白坦一村下达100亩水稻直播试验的任务。为了落实这项任务，镇党委书记、镇长、分管农业的镇领导、联村干部等会同东阳市的农业技术员一起下村，召集村两委和村小组联席会议，宣传和落实试点事宜。乡镇政府还往往根据自身掌握的信息和对市场的基本判断，对所辖行政村的生产经营进行指导和干预，其目的主要是为了农民的增收。对生产经营的指导和干预，乡镇政府必须把握一定的度，否则容易引起乡村矛盾和干群矛盾。3运用政府权威影响行政村的人事决策当村民对现任的村党支部或村委会负责人不满并向乡镇政府提出罢免要求时，乡镇政府往往出于自身利益的考虑，作出作为或不作为的反应。对于罢免村党支部成员的要求，是否满足村民的愿望，主动权掌握在乡镇党委手里，对于乡镇党委的不作为村民无可奈何。由于村民会议或村民代表会议的召集在很大程度上有乡镇政府的介入，因此对不称职的村主任的罢免也在很大程度上取决于乡镇政府的态度。从目前已经发生的为数不多的罢免村委会主任成功的案例来看，乡镇政府的介入起了至关重要的作用，例如，1999年3月哈尔滨市道外区松北镇集东村罢免村委会主任董寿永；1999年4月浙江省瑞安市潘岱乡白莲村罢免村委会主任何光寿；1999年5月浙江省温州市寮东村罢免村委会主任潘洪聪；1999年8月贵州省贵阳市东风镇乌当村罢免村委会主任；1999年11月河南省巩义市涉村镇罗泉村罢免村委会主任柴喜武等，都得到了乡镇政府的支持或帮助。与此相反，如果乡镇政府不予支持，村民就很难作出罢免的决议，例如，哈尔滨市王岗镇前兴隆村村民要求罢免村委会主任梁振志，由于乡镇政府不予支持而不能如愿以偿；河北省的报子营村村民罢免村委会主任的要求得不到乡镇政府的支持，不仅罢免不成，五名带头的村民代表被检察机关逮捕，反而成了“被告”。唐晓腾总结说，村民提出罢免“村官”的要求能够得到满足，并不仅仅是因为有了《村委会组织法》，更主要在于其所在的乡镇党委、政府的领导比较开明、比较看重民主。4通过行使监督权影响行政村的财务决策乡镇政府通过各种方式对村级财务进行监督和控制，主要有间接监控和直接监控。乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性的意见，是为间接监控；乡镇统一收取乡村税费，向村干部发放工资或奖金，是为直接监控。有的乡镇要求行政村把财务收支情况每月送乡镇审计所审计一次，审计的内容包括村提留款收支是否合理，计划生育罚款、土地管理费、电费等是否按政策收取，村各项公务开支是否合理等等。5通过联村干部影响村治的决策联村干部又称包村干部，系受乡镇政府委派，负责监督、指导和帮助村干部解决疑难问题的乡镇干部。从笔者目前掌握的资料看，委派联村干部是全国各地乡镇政府流行的一种做法。联村干部有两种，一种是驻村干部，长期在农村蹲点；另一种是不驻村干部，不定期到农村指导工作。联村干部影响村治决策主要有两种方式：一是参加村里召开的会议，在会议上传达上级政府的文件精神，传达上级政府对村治的要求，并依此提出建议；二是与村民直接接触，了解村民的意见和要求，然后反映到村级组织及乡镇政府。6通过投入一定的人力物力参与村治的决策执行村民会议作出的决策难以执行时，往往求助于乡镇政府。在这种情况下，乡镇政府“充当着村干部的保护神”。乡镇政府认为有必要时，会投入一定的人力物力帮助行政村解决问题，如道路建设、新村建设、计划生育、收取税款等方面的事宜。对于计划生育、收取税款等方面的决策执行，由于执行难度较大，乡镇政府往往介入较深。例如，1995年8月，河南省兰考县三义寨乡为了扭转计划生育工作的落后局面，乡政府组织近200人的庞大征款队伍，开进各村各户征收所欠的超生罚款，引起村民的强烈不满。一部分村民集结砸毁乡政府大楼。事后，乡党委书记、乡长受到了党纪处分。2002年12月，陕西省安康市汉滨区关庙镇政府为了清收教育、道路集资款，向杨寨村派出了以一名副镇长为组长的收费突击队，在清收村民尚玉贵老汉的31185元欠款时，与其发生推搡，导致尚老汉倒地身亡。2002年11～12月，河南省宜阳县的13个乡镇为了征收农业税，向农村派出征税突击队，突击队的规模少则50人，多则200余人。在征税过程中，突击队与农民发生严重冲突。据2001年8月国务院纠风办、农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制办关于2000年下半年至2001年上半年涉及农民负担的恶性案件的情况报告透露：在2000年下半年至2001年上半年期间，全国各地的乡镇干部参与农村收取各种税款的过程中，引发恶性案件26起(比上年同期增多7起)，死亡26人，180人受到党纪政纪处分，17人移送司法机关依法处理。四、违规的行政干预国家权力对农村社区的管理并没有因为实行村民自治而取消，乡镇政府对所辖行政村的行政干预是必要的。但是，在实行村民自治的背景下，乡村关系已经发生了深刻的变化，乡镇政府对农村的治理从内容到形式都已经发生了变化。村民自治这一政治制度的显著特征之一就是国家在很大程度上还权于社会，乡镇政府以行政命令管理农村社区的方式受到了极大的限制。有些乡镇干部对于这种变化感到很不适应，超越权限的行政干预是十分普遍的现象。据《中国青年报》，中组部公布反映违反《党政干部选拔任用工作条例》的举报电话达12380次。中共河北省委、山东省委组织部门提供的情况表明，有关干部选拔不公的举报并不多，而举报乡镇和村级干部违法施政的占80%。乡镇政府在控制和影响村治体系运行的过程中，超越自己的权限，作出有悖于法律法规的决定，以行政命令干预本应由村民自行决定的事宜，这就是违规的行政干预。问题比较严重的主要有以下几种情况。1违规任免村委会成员尽管乡镇干部对于村委会成员的任免程序是心知肚明的，但乡镇政府违规任免村委会成员的现象还是经常发生。赵寿星在《论中国乡镇政府与村民委员会的关系问题》一文中指出，乡镇政府违反《村民委员会组织法》规定的民主程序，擅自委派、指定或者撤换村委会成员，是一种十分普遍的现象。她还列举了河南、湖北、重庆、河北、海南、江苏等省的乡镇政府违规任免村委会成员的不少案例。从近几年媒体披露的情况看，全国各地或多或少存在类似的问题。在这一方面，湖北省潜江市是个典型。该市在1999年4月曾被民政部表彰为村民自治模范市。具有讽刺意味的是，那里的乡镇政府撤换村委会成员十分随意。在1999年9月～2001年5月间，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇组织及个人违规宣布撤换的达187人，占总数的57%，选举产生的村委会副主任、委员被撤换的达432人。619位村委会主任、副主任、委员被撤换后，接替他们职务的，无一人是经村民依法选举的，而全由镇党委、政府、党总支、村支书等组织或个人指定任命，涉及269个村，占全市329个村的81.7%。2以行政命令干预生产经营决策在时期，公社对生产大队的生产经营决策拥有完全的决定权。实行村民自治以后，这种情况已经发生了质的变化，生产经营活动是村民自己的事情，乡镇政府对村民的生产经营活动只有指导的义务而没有包办决策的权力。但有些乡镇干部不习惯于这种变化，乐于以行政命令干预行政村的生产经营决策。例如，黑龙江某县各乡镇为了完成省里推广的“覆膜玉米”工程，强迫农民购买其经营的“覆膜玉米”种子，农民为此不断上访；为了完成县里规划的亚麻种植任务，以行政命令“逼农养麻”，造成各行政村为此背负上了沉重的债务。有时乡镇政府根据自己对市场的判断而向所辖行政村下达生产经营的指令，其用心是好的，但这种指令却是违规的。例如，河南省汪堤村所在的乡，党委和政府(行政机关)实施“逼民致富工程”，于1994年向该村下达修建蔬菜温棚的指令，给该村村民造成一定的损失。另据程同顺的调查，全国不少地方有类似情况的发生。3违规剥夺行政村的财务决策权乡镇政府通过“村财乡管”的方式，非法剥夺所辖行政村的财务决策权，这是一种十分普遍的现象。“村财乡管”的形式主要有以下几种：一种是村里所有资金、账目都交乡镇的农经站和信用社，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准；另一种是将资金的使用权、管理权、审批权分开，村里用钱但不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱交存于乡镇，将按贪污论处，乡镇农经站能管钱、存钱，但不能用钱、批钱，乡镇政府能批钱但不能管钱；第三种是将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。“村财乡管”不仅是一种侵权行为，而且给行政村的财务开支造成了极大的不便。其主要弊端有二：一是使村里失去了自己的财务决策权；二是为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利。按照村组法的规定，村级财务应由村民自己管理，乡镇政府可以行使监督权，但越俎代庖的做法是不可取的。遗憾的是，全国有不少地方正把“村财乡管”作为一种经验在推广。五、结语从村治过程的角度分析乡村关系，可得出以下几个结论：1在实行村民自治的背景下，乡村关系并非只是简单的指导与被指导的关系。就乡镇行政机关与村民委员会之间的关系而言，它们是指导与被指导的关系；但是乡镇政府与行政村的关系，则既包涵指导与被指导的关系，也包涵领导与被领导的关系。2在乡村关系的问题上，有必要厘清政务与村务的区别。政务与村务性质不同，政务体现政府的意志，主要包括计划生育、服兵役、收缴税款、公安司法、民政事务、文化教育；村务则是涉及本村村民利益的事务，主要包括本村范围内的公共事务和公益事业、经济和社会发展规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及相关制度的建立等。在处理政务方面，村党支部和村委会执行乡镇政府的命令是理所当然的；至于村务，属于村民自治的范畴，应由村民做主，乡镇政府可给予指导，但不能干预。3乡镇政府在乡村关系中处于主导地位，乡村关系的正常化取决于乡镇政府。在推进村民自治的进程中，乡镇政府违规的行政干预是破坏乡村关系的主导性因素。因此，杜绝违规的行政干预是村民自治健康发展的必然要求。