农民工社会保障
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摘要]农民工是我国改革开放和工业化、城市化进程中涌现出的一支新型劳动力大军，他们在为城市繁荣和农村发展做出重大贡献的同时，却没享受应有的的社会保障。本文从建设社会主义和谐社会的视角，考察了农民工社会保障的现状，深入剖析农民工社会保障缺失的隐患、发展滞后的根源及其建立健全农民工社会保障制度的意义，并从户籍制度改革、利益诉求渠道以及保险关系的转移和接续机制等方面，提出了富有针对性的政策措施。
[关键词]和谐社会农民工社会保障
农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口，却在城镇务工的劳动者。农民工已成为我国产业工人的主体，他们使我国工人队伍结构发生了历史性的变化，他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献。然而，作为城市的“边缘人”，农民工享受的社会保障程度很低。《国际劳工组织宣言》指出：“没有社会的安定，就没有社会的发展；而没有社会保障，就没有社会的安定”。农民工的社会保障是社会主义和谐社会建设过程中不可忽视的重要方面，它不仅涉及农民工的切身利益，而且直接影响社会的稳定。只有为农民工提供可靠的社会保障，才能对他们到城市工作、生活产生强大而持久的吸引力，才能有效开发和配置农村丰富的人力资源，促进生产力的持续发展和社会的稳定和谐。
一、农民工社会保障缺失的现状
农民工被贴上的身份标签是农民，而政府对企业在雇佣农村劳动力中应该承担的必要责任不明确，雇佣农村劳动力的企业通过降低工资水平或不承担其社会保障（以农民工流动性大、建立个人账户不便、参加各项保险将导致企业负担过重等为理由，不予办理保险），将风险转嫁到农民工身上，使得农民工的权益保障问题十分严峻，尤其是他们在社会保障方面所面临的困境更是对构建和谐社会提出了挑战，已诱发了一系列复杂的社会问题。
1.农民工的劳动权益保障：权利与义务失衡
从就业模式看，农民工的就业模式是一种劳动契约式的模式，并不含有劳动保障或就业保险，合同契约的作用微乎其微。尽管国家明确要求劳资双方必须签订劳动合同，但在实际中，大量用人单位没有与农民工签订劳动合同，当发生雇用纠纷时，因事先没有明确的契约，造成了农民工的利益严重受损。即使是签订了劳动合同，其合同的内容也是主要体现企业雇主意志的霸王条款，即只强调农民工的义务和用工单位的权利，而忽视农民工的权益和用工单位的责任。从劳动状况看，据广东省团委和南方日报社联合组织的调查，外来工劳动保护条件极差，工作环境恶劣，超时疲劳现象十分严重。他们经常加班加点，每天几乎工作10～14小时（80.5%），几乎没有休息日（47.2%），劳动严重超时（刘开明，2003）。从劳动报酬来看，由于没有法定的条款规定农民工应该享有何种工资，产生了由雇主决定工资而不是遵循“按劳分配”的原则。由于劳动者在供远大于求的劳动力市场中处于弱势地位，资方把单位时间的劳动报酬压到最低，迫使工人不得不多加班加点来保障基本收入。
2.农民工的养老保险：参保率低和退保率高
2001年，劳动和社会保障部的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》（劳社部发[2001]20号），对农民合同制职工参保、转移及退保做出了规定。部分省市制定了相应的政策，对农民工的养老保险进行了有益的探索。如北京市于2001年9月1日起正式实施《北京市农民工养老保险暂行办法》，浙江省要求农民工在2003年前参加统一的城镇企业职工社会保险，等等。从各地的制度推行情况来看，制度的认可度很差，出现了农民工养老保险的参保率低和退保率高的现象。据劳动和社会保障部调查分析，截止到2005年5月，我国进城农民工约为1亿人，而参加养老保险的总体参保率仅为15%左右，并且参保者中能够达到15年以上缴费并工作到退休年限享受养老待遇的人数更少。同时，已参保农民工的退保问题严重，部分地区农民工的退保率甚至高达95%以上。
3.农民工的医疗保险：制度建设亟待完善
从保护劳动力资源的角度讲，农民工最应该办理医疗保险，因为他们几乎包揽了城市里最脏、最累和最险的工作。但是，大多数农民工却没有参加医疗保险，遭到疾病的侵扰不能及时就医，病情被拖延。据劳动和社会保障部课题组2005年的调查显示，农民工参加医疗保险的平均参保率仅为10%左右，已参保的农民工尽管可以享受医疗费用报销，但是由于只报销超出起付线部分的一定比例，农民工仍然要自付一部分，对于难以承受自付部分的农民工来讲，实际上他也享受不到相应的待遇。此外，虽然已有相当数量的农民工参加了工伤保险，但是这样一个关系到人的生命权的保险在实际中也常常得不到有效实施。发生工伤事故时，赔付主要由雇主决定。因此，农民工的医疗保险必须认真解决，亟待制度建设进一步完善。
4.农民工的失业保险：社会风险难以规避一
谈起失业问题，人们首先想到的往往是城市居民，而实际上生活在城市中最底层的农民工，由于大多数都是在非正规部门就业，他们失业的机率更大，问题更为严峻。政府和社会对城镇下岗职工支付了大量的社会保护成本，他们失业后可以领取失业金、最低生活保障金以及享受再就业工程的各种优惠；而对于农民工，他们失业后，首先是依靠自己过去的积蓄生活，其次依靠向亲友、老乡借钱以解决失业期间的各种费用，很少有人能得到就业单位或地方政府组织的帮助。此外，对于农民工的就业，政府几乎没有支出任何成本，比如劳动部门提供的再就业的免费培训和免费提供的就业机会，反而为了保护城镇职工而对其就业设置了一些障碍。因此，农民工的失业风险，在现实的制度框架里，被扩放得很大。
二、农民工社会保障缺失的原因及隐患
1.由户籍制度形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障缺失的根源
1998年以来，我国全面推进社会保障制度改革，但迄今为止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础，且重心明显倾向于城镇。而自从原有的集体保障和合作医疗制度随着以社队为基础的集体经济的瓦解而丧失之后，农村基本上陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地。走出农村的农民工虽然从事非农产业，但由于他们还是农村户口，身份依然是农民，所以仍被屏蔽在城市的社会保障外。即使有些地方制定了有关农民工社会保险的暂行办法，但由于种种原因，绝大多数农民工仍然游离于社会保障的“安全网”之外。
2.农民工的边缘性社会地位不利于他们表达自己的利益诉求
农民工社会身份和职业上的矛盾直接导致他们沦为社会边缘性群体。这决定了关于他们的社会保障政策议程的设立途径较少、设立过程缓慢且无法有效表达他们的利益诉求。具体表现为，一方面，农民工群体的选举权和被选举权没有得到有效落实，缺乏制度化表达其利益诉求的途径；另一方面，工会组织还没有成为农民工群体提出政策诉求、保障劳动权益的有效组织，从而使得通过内在途径建立农民工社会保障的政策议程缺乏制度化和常规化机制。一般而言，建立政策议程的途径可分为外在途径和内在途径。由于缺乏有效的内在途径，农民工社会保障的政策议程大多是通过外在途径建立的，即政府主动寻找、发现农民工社会保障的相关问题，并纳入政策议程。这些都不利于充分、全面地表达农民工社会保障方面的利益诉求，不利于迅速、有效地建立农民工社会保障的政策议程，不利于农民工社会保障政策的及时出台和有效执行。
3.资金短缺问题是农民工社会保障发展滞后的重要客观原因之一
近年来，国家和政府虽已集中力量加强城镇社会保障制度的改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但城镇职工养老保险、失业保险、医疗保险以及工伤保险等仍旧陷在资金困境之中。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。而且，要保障农民工子女正常入学，这对城镇现有的教育资源又是一大挑战，教育经费需求的扩大也是个现实问题。
4.社会保险关系难以转移和接续是建立健全农民工社会保障制度的技术难题
农民工参保率之所以一直在低位徘徊，与参保后其利益得不到有效保障具有直接关系。而深层次的技术问题，是由于农民工频繁流动，单位和农民工参保缴费后，社会保险关系难以转移和接续。农民工的工作流动性大，工作场所不固定，而现在我国社会保障的社会化管理和服务进程较慢导致统筹层次低和服务水平差，特别是缺少一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理机制。目前，即使是在同一个县或市的范围内，也由于外来农民工暂时失业或者频繁变动工作，使社会保障部门面对烦琐的手续而疲于应付。由于城乡社会保障制度没有对接，外来的农民工一般来自不发达地区，其户口所在地的农村社会保障制度一般没有建立，这样一旦他们离开所工作的城市，其参加保险的个人账户便无法转回原籍，于是理性的选择就是退保，就是退回原来的土地保障和家庭保障。然而，这种退保行为，无论是对城乡社会保障制度的发展，还是对城镇化的推进，都是最不利的因素。
5.社保立法不健全，缺乏对农民工社会保障的法律保护
我国社会保障立法不完善，尤其是关于农民工社会保障的法律保护严重滞后。（1）自1998年以来，我国相继建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律，但关于农民工社保问题没有相应立法。目前，只有一些零散的地方性法规和一些规范性文件对农民工的社会保障权益加以规定。（2）因为各地法规不统一，作法也各不一样，彼此之间常存在许多不协调甚至矛盾之处，从而使现有的关于农民工社会保障的地方性法规和一些规范性文件无法发挥出应有的作用。（3）由于缺乏全国性的法律规定，在促使企事业单位履行缴纳农民工保险金义务时，很难获得法律的强制性原则的保护，也无法通过司法途径来强制保障企事业单位如约履行。（4）我国现行各部门法中缺少相应的制度加以配合，《民法》、《刑法》、《劳动法》中缺少相应的规定来支持农民工社会保障法的建立。
此外，农民工社会保障缺失的原因还有：用人单位不够重视或因劳动力成本控制而推卸责任，地方政府和招商引资部门甚至把不参加社会保险作为吸引投资的优惠政策，等等。
农民工社会保障的缺失，会导致一系列的隐患和问题，主要表现在：1农民工社会保障的缺失将导致社会的不稳定。农民工绝大部分从事社会的中低层职业，又面临较大的失业风险，所以在陷入生活困境时容易铤而走险，从而积蕴了社会的不安定因素。2不利于统一的劳动力市场的建立。目前的城市社会保障体系改革已推进到逐步将城市户口各类劳动者涵盖于其中，是否能进一步将符合条件的农民工包括进来，关系到统一的劳动力市场能否最终形成。3不利于推进我国城乡社会结构的转型，不利于推进城乡居民平等分享经济与社会发展的成果。4不符合市场分配的基本原理。农民工在市场初次分配中只能获得较小的份额，在再分配中应得到适当补偿，但再分配却基本将农民工排除在外，这违背了市场分配的基本原理。建立健全农民工社会保障制度不仅是快速实现我国社会结构转型和提高城市化水平的需要，也是深化农村改革的需要；它不仅有利于兼顾社会公平与经济效率，有利于社会稳定和发展，更是建设社会主义法治国家，构建社会主义和谐社会的需要。
三、建立与健全农民工社会保障的制度对策
1.深化户籍制度改革，逐步取消户籍制度及附着其上的各种歧视性制度
农民工之所以成为迁徙的候鸟往返奔波于城市与农村之间，带来一系列社会问题，其根源是因为户籍制度及附着其上的各种歧视性制度。只有取消户籍制度，逐步实现公民迁徙自由，才能使一部分工作稳定和有能力的农民工逐步在城镇落户，推进城镇化，减少农民数量，最终解决中国的“三农”问题，消除社会保障领域存在的二元现象。改革户籍制度，彻底拆除分隔地区和城乡的围墙，形成人人平等、公平竞争、尊重个人选择的市场迁移机制，使一些有能力的农民工进入劳动力市场，获得城市社会保障，而不是作为一个群体被排斥在城市社会保障体系之外。
2.建立工会组织，健全利益表达机制，保持顺畅的农民工利益诉求渠道
资强劳弱是市场经济中一种普遍的现象，由于掌握的资源很少，农民工尽管人数众多，但在公共决策中缺乏话语权，属于“沉默的大多数”。涉及农民工利益的时候，往往要靠政府和大众媒体来为他们说话。健全利益表达机制，例如社会舆论的汇集和分析机制、畅通社情民意反映渠道等，是构建和谐社会不可回避的重要环节。在农民工中建立工会组织不仅可以维护农民工最基本的合法权益，而且能使工会成为农民工融入城市生活的“助推器”。作为农民工最重要的利益诉求渠道之一，工会应努力发挥的作用是：最大限度地将农民工组织到工会中来；着力抓好宣传教育工作；坚持走依法维权之路；推进劳动关系三方协商机制的建立和完善；积极参与劳动争议的处理。
3.创新农民工社会保障制度的基金筹集机制
农民工社会保障制度运行面临着基金短缺难题，农民工社会保障基金筹集应该开辟新思路，创新基金筹集机制。首先，运用税收优惠政策鼓励用人单位为农民工缴纳社会保险费，如规定企事业单位为农民工缴纳社会保险费可在税前列支。其次，对完全市民化的农民工，实行承包土地转让制度，将其转让收入全部或部分纳入农民工社保基金，并折算成本人一定年限的个人账户积累额。这既有利于农民工社保个人账户积累，又能促进农村土地经营规模的扩大。〔6〕最后，在农民工输入城市与农民工输出地区建立一种横向财政支付制度，这种制度可看作是城市对农民工的补偿。
4.建立健全农民工社会保险关系的转移和接续机制
农民工社会保障管理既要考虑保持与现行制度的衔接，又要适合农民工的特点和需要。从长远来看，应当把农民工纳入城镇社会保障体系，但农民工工作场所的不固定、工资收入的不稳定、未来归宿的不确定等因素又不得不考虑。这就需要相关部门设计一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理模式。
5.加强立法工作，完善司法保障措施
法律制度的欠缺给农民工社会保障带来了一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等。要使农民工社会保障工作走上规范化的轨道，建立起与经济和社会发展相适应的农民工社会保障体系，就必须制定一系列适应农民工社会保障的法律法规，并在政府的主导下，明确规范主体各方的社会保障职责。同时，应逐步完善司法保障措施，如果没有严格公正的执法，农民工社会保障问题依然是无法真正解决。
此外，要加强政府对农民工社会保障落实情况的监督，强化社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督，发挥社会监督即新闻媒介监督和群众监督的作用，建立和完善相应的监督机制。
参考文献：
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