农村义务教育经费投入保障机制

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摘要：本文介绍了福建省南平市农村税费改革前后农村教育经费投入的状况，分析了农村税费改革后义务教育投入所面临的困难，提出了改革农村义务教育经费投入保障机制的一系列措施。

关键词：义务教育；经费；保障机制；税费改革

一、农村税费改革前农村教育经费投入概况

位于闽北山区的南平市是以农业为主体的设区市，工业规模小，商业不发达，经济总量小，全市人口304万人，农村义务教育阶段学校1971所，学生30.5万人，农村税费改革前的2002年南平市教育支出占财政总支出的28.35%，比省均教育支出占财政总支出的21.64%还高出6.71%，可是人均财政对教育投入仅167元，比省人均教育投入261元还少94元。由此可见，南平市各级政府已高度重视教育投入，并尽了很大的努力，但由于南平市财政收入总量很小，目前我市县级财政对教育投入的潜力有限，据调查，农村税费改革前，我市农村义务教育正常运转主要是靠农村教育费附加、教育集资和当地政府出台收费政策。根据农村税改测算办法，据调查2000年至2002年三年平均每年我市农村义务教育公用经费10098万元，而主渠道投入为5846.35万元，主要是财政预算内拨款和农村教育费附加投入，此外还有乡村教育集资。我市前几年教育公用经费缺口大，而教育事业之所以能维持运转，主要靠当地政府出台各种收费项目（如：普九金、义教金等）和提高学生代办费收费标准。由于我市各县（市、区）经济欠发达，财政困难，据调查各县（市、区）税改前三年平均财政预算内安排教育的公用经费严重不足，为保证农村中小学正常运转、支撑农村教育事业的发展，各地方政府和部门出台收费政策，或自立项目，或提高中小学课本、簿籍讲义、水电等代办费收费标准等办法，全市农村中小学2002年各项地方性收入为4543.19万元。

二、农村税费改革后农村教育经费投入状况

各县（市、区）财政足额安排了教职工的人员经费和生均公用经费，教师工资实行国库统一支付，生均公用经费是按省定的最低标准减去“一费制”中的杂费后，即小学年生均30元，初中年生均50元，基本做到了“保工资、保运转”，如按校舍每年1.5%自然老化的比例计算每年新增危房达4万平方米以上，每年至少需投入2000万元改造资金，目前此项资金尚无固定的来源，农村税费改革后，取消了农村教育费附加，取消了乡村教育集资，取消了所有的地方性收费，使原来靠地方政策性收费弥补（掩盖）的教育经费缺口显现出来，税改后政策性教育经费损失12808.59万元。其中：农村教育费附加2002年实征4224.43万元；农村教育集资2002年实征数4040.97万元；2002年地方政府出台和省定代办项目收费项目4543.19万元。税改后省税改办由于采用其他渠道的统计数据为依据，所以安排给南平市的转移支付教育专款不足以弥补税改后教育减收资金，省上税改转移支付给我市教育专项经费和危房改造专项补助款与税改前教育经费投入相抵后，仍有较大的缺口。可见，目前的投入情况，与税改政策中要求的税改后教育经费投入不低于税改前水平，做到保工资，保运转，保安全的目标，即“一增三保”还有一定差距。

三、农村税费改革后面临的困难

1.以“县为主”新体制对县级财政收入总量影响不大，而教育负担却增加了

农村义务教育“以县为主”的管理体制虽然减小了县内发展的不平衡，但对于贫困地区来说，县级财政同样十分有限，根本无法保障教育投入，对于县级财政来说，新的体制是县级财政与乡级财政关系的调整，这种调整主要是负担责任的调整，对县级财政收入总量影响不大，但却将原来由乡级政府承担的教育支出任务全部担负起来，从而加剧了教育经费供求矛盾。

2.县级政府的财政责任与财政能力严重失衡

1994年国家实行分税制改革后，财政结构发生了很大变化，中央财政所占的比重增大，地方财政特别是县级财政所占比重逐年减小，许多县市财政成为“吃饭财政”、“赤字财政”。有的县级政府财政能力很弱，而财政责任却十分繁重，对财政困难的县来说是“用最柔弱的肩膀来挑最重的担子”（承担举办农村义务教育的主要责任）。目前，有的县（市）本级的财政收入不够支付财政供养人员工资，有的县（市）每年教育经费支出占财政总支出的50%以上，所以县级政府财政责任与财政能力严重失衡，现行的财政体制将举办农村义务教育的责任主要放到县级政府，不可能从根本上解决农村中小学教育经费短缺问题。

3.“两基”以来学校工程欠款无力偿还

据2003年调查统计，全市“两基”以来学校工程欠款达1.67亿元，有的工程是由工程队垫资兴建的，有的工程是向银行贷款建的，县、乡拿不出钱来还欠款，债务不能按期偿还，因追讨欠款常引发事端，影响了学校正常的教育教学工作。

4.危房改造配套资金难筹措

国家和福建省都十分重视农村中小学危房改造工作，并补助危改专款，市、县政府十分珍惜这笔专款。但是中小学危房改造筹措配套资金很困难，这将在一定程度上影响危房改造工程的进度。

5.改善办学条件步履维艰

近年来，教育事业发展迅速，办学条件要求逐年提高，相对而言，农村学校基础设施建设滞后，特别是农村中小学专用教室、信息技术教育等的必备设施普遍短缺；寄宿生生活用房紧缺、简陋，相当一部分学生还租住在农民家中；农村学校没有足够的经费维修校舍，也没有专项经费及时添置实验器材、图书。

四、健全农村义务教育经费投入保障机制

当前，按中央精神要建立农村义务教育经费投入的保障机制，是农村义务教育健康稳步发展的迫切要求，就“以县为主”的办学体制和现有条件，我认为首先必须建立以下五个方面的保障机制：

1.建立由县级财政按时足额发放教职工工资的保障机制

按时足额领取劳动报酬是中小学教师的合法权益，确保农村中小学教师工资发放是各级党委和政府的重要责任。县（市、区）政府要强化对教师工资的管理，实行县（市、区）长负责制，认真贯彻执行国务院和省委、省政府有关规定，根据农村中小学教职工工资收归县管和由县财政统一发放的管理办法，按照中央统一规定的工资项目和标准以及省统一规定的职务津贴和岗位补助标准，将农村中小学教职工工资全额纳入县级财政预算，由县级国库按时足额发放，对地方出台的各类津贴补贴，教职工应与当地公务员一视同仁，不得发生新的拖欠。

2.确保农村中小学校正常运转公用经费的保障机制

农村中小学公用经费是保证农村中小学校正常运转的必需经费，是农村义务教育投入的重要组成部分。各县（市、区）农村中小学公用经费应不低于省定标准，并依法确保预算内公用经费逐年增长。县（市、区）政府应根据省核定的农村中小学日常公用经费标准拨付学校的公用经费，该经费在扣除学校按省上规定向学生收取的杂费（不含济困助学部分）后，其余应全额纳入县级财政预算并予以保证。全市县级财政部门应统一设立农村中小学公用经费专户，经费使用应由县级教育部门提出使用方案在征得同级财政同意后下达执行。

中小学校向学生收取的杂费，必须全部用于学校公用经费开支，不得用于教职工工资、津贴、福利、基建等开支，不得用于平衡政府的财政预算，不得从中提取任何性质的调节基金，也不得以任何理由统筹、调剂或截留（本市2006年春季开始执行农村义务教育阶段学生免杂费政策，所需资金省财政承担80%，县级财政承担20%，这项资金应及时足额到位）。

3.建立农村中小学危房改造投入机制

各级政府应根据省上要求三年内完成现有中小学危房改造任务。农村税费改革省上转移支付教育专款中，每年应划出不低于30%的经费用于农村中小学危房改造；县级财政部门也要在预算中安排相应的配套资金；乡镇政府和村委会要对辖区内的校舍安全负责，做到早发现、早监控、早改造，并将中小学危房改造纳入农村“一事一议”范畴；同时要发挥财政资金导向作用，广泛吸收社会资金用于危房改造。争取与全省同步，用3年时间消除现存D级危房，并建立新增危房预警和正常改造经费保障机制，确保师生安全。要继续征足用好城镇教育费附加、地方教育费附加和向企业征收的农村教育费附加，多渠道筹措危房改造教育经费，也可以通过村民自愿提供劳务等形式，支持农村中小学校舍维护和修缮。

4.建立健全化解“普九”债务的有效机制

办好农村教育，是各级政府重要的职责，也是各级党委加强对农村工作领导的重要方面。要坚持农村义务教育走持续发展的道路，营造农村义务教育健康发展的良好环境，对各县（市、区）“普九”中形成的债务，制定具体的还债计划，根据财力安排偿还债务专项经费，以维护学校的正常教学秩序，推动农村义务教育健康发展。

5.建立健全中小学济困助学机制

要满腔热情地关注和解决好农村家庭经济困难学生的就学问题，抓紧建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，保障他们接受义务教育的权利。各县（市、区）政府要从财政中安排一定数量资金，按规定从学生缴纳杂费中提取部分助学金，同时利用社会捐资、集资等设立专项济困助学基金，逐步帮助学校减免家庭经济困难学生杂费、课本费，对家庭经济困难的寄宿学生提供必要的生活补助。在广泛动员和鼓励机关、团体、企事业单位和公民捐资助学中，对纳税人向农村义务教育的捐赠，在应纳税所得额中全额扣除，并鼓励“希望工程”、“春蕾计划”等，继续做好资助家庭经济困难学生完成学业。

五、强化监督，保证运行

多年来，我们一直强调要监督教育经费的投入，但执行起来，制度不完善、不规范，看起来多部门监督，实际上没有固定的连续的监督，造成监督弱化，效果不明显。因此，我认为监督应当做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，应当细化义务教育法，并制定具体实施办法做到便于操作，应当由各级人大监督同级或下级政府对农村义务教育的投入，由人大审批教育经费预算，由人大督查教育经费执行，也可以委托审计部门具体检查，但牵头和执法必须以人大的身份进行才有力度，每年定期评比并通报各地农村义务教育经费投入情况及使用效益，把这项工作列入党政主要领导年度业绩考核内容，强化刚化监督，使监督切实有效。

六、农村义务教育保障机制的改革思路和建议

1.要准确测算办学成本

要建立科学合理的农村义务教育投入保障机制，就必须足额安排教育经费预算，要准确编制教育经费预算就必须科学测定义务教育阶段生均培养成本，确定了培养成本就能依据学生数计算一个县（市、区）的义务教育经费需求，并以此纳入公共财政供给安排，也就可以根据各级财力状况合理分担教育培养经费。测定生均培养成本同时也是准确制定科学合理的生均公用经费标准和学生杂费标准的依据，只有确定了生均培养成本，才能解决“教育经费需多少，县级财政能给多少，省级财政能补多少（转移支付），该向学生收多少”的问题。

2.要分级承担教育经费

综合上述情况，我们应当清醒地看到，农村义务教育发展客观上遇到一些困难，我们不能回避而必须正视它并采取切实措施予以解决，依据《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的精神，我认为农村义务教育管理体制应当从“以县为主”向“教育管理以县为主，教育投入中央地方共担”的方向过渡，同时建议：（1）县级财政承担义务教育的工资等人员经费；（2）省级财政承担义务教育的校舍维修改造和设备购置（如：计算机、多媒体、语音等大型批量教学设备）专项经费等；（3）中央财政承担义务教育的公用经费。这样才能平衡公共财政负担，实现教育投入均衡，保障全国义务教育的公平和促进义务教育稳定健康发展

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