保护农民社会保障权

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摘要：建设社会主义新农村是我国现代化建设进程中的重大历史任务。中央对新农村建设提出了要达到的总体目标，即：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。其中的“生活宽裕”是新农村建设的核心目标。要达到这一目标除了建立和开辟各种增收渠道以外，还应该高度重视保护农民的社会保障权利，通过健全农村社会保障体系，增加农民的社会福利，改善其生活水平。本文就保护农民的社会保障权利的重要性和可行性进行了分析，提出了健全农村社会保障体系的政策建议。

关键词：新农村建设；社会保障权；农村养老保障；农村医疗保障

党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化建设进程中的重大历史任务。这一任务符合2020年全面实现小康社会的总目标，也是构建和谐社会的重要一环。中央对新农村建设提出了具体的要求，也就是要达到总体目标，即：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这20个字包含的内容极为丰富，涉及农村政治、经济、文化、社会管理等方方面面，而其中的“生活宽裕”是新农村建设的核心目标。要达到这一目标除了要通过建设与改善和农民生活直接相关的基础设施，健全农村市场体系，建立和开辟各种增收渠道以外，还应该高度重视保护农民的社会保障权利，通过健全农村社会保障体系，增加农民的社会福利，改善其生活水平。

一、我国农村社会保障的现状

“积谷防饥，养儿防老”是我国流传几千年的传统观念。20世纪50年代初我国进行的使农民获得了土地，从而有了基本的土地保障，也维持了农村传统的家庭养老。然而农村20世纪80年代进行的两个方面的重大改革，即计划生育政策的实行和家庭联产承包责任制的推行，使农村传统的保障方式面临着严峻的挑战。随着改革开放以来国家宏观经济形势以及农村社会保障本身的变化，国家对农村社会保障体系的一些基本项目进行了不同程度的改革，但总的来讲取得的成就和进展还很有限。如养老项目在大多数农村已经停止开展。1992年国家在全国范围内就曾推广《县级农村养老保险基本方案》，但是在1998年底暂停实施。而农村合作医疗制度在改革开放后也是几起几落，收效甚微，即使在重建合作医疗的高潮期的1997、1998年前后，合作医疗制度的人口覆盖率在高收入地区仅达22.2%，而在中等和欠发达地区仅为1%-3%，2003年国务院提出了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，将浙江、湖北、云南和吉林作为试点省，而这项政策也是在“非典”暴露农村公共卫生体系和三级卫生服务网络存在诸多问题的背景下出台的，因此农村医疗保障的国家计划还处于试点阶段。〔1〕五保供养制度的覆盖面也仅仅超过应保人数的1/2，只是社会救济项目取得了较为明显的进展。而且几乎所有项目的保障标准都定得非常低，实际上根本不能满足保障对象最基本的生活需要。与城市相比，农村的社会保障严重滞后，农民的社会保障权利没有得到很好的维护。目前城乡社会保障覆盖率之比高达22∶1，以医疗保障为例，占全国总人口近80%的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源，九成左右农民是无保障的自费医疗群体。从这些数字可以看出，农村社会保障事业呈滞后的现状，而这一状态对我国构建社会主义和谐社会，促进社会主义新农村建设的顺利进行是不利的。

二、重视农民社会保障权利在新农村建设中的重要性

所谓社会保障权利是指社会成员在满足一定条件下有从国家和社会获得经济保障和物资帮助，以维持一定生活水平需要的法律权利。

农民缺乏社会保障权，会严重影响农村居民生活水平的提高。由于社会保障权利的缺乏使得农民对未来收入的预期不确定。在大多数农民本身现期收入极低的情况下，许多人还要为养老、防病而储蓄，这就使得他们有支付能力的消费需求更加不足。从社会消费零售额的构成来看，反映农民生活消费水平的“县和县以下社会消费品零售总额”的比重是逐年下降的。1978年农业人口占总人口的87%，当年的社会消费品零售总额中，农民购买的社会消费品占总额为67.6%.到了1990年农业人口占总人口的79.1%，农民购买的社会消费品占总额为53.2%.到了2003年，农业人口占总人口的70.8%，农民购买的社会消费品占总额下降到35.1%.可见，三个农民得到的社会消费品大概只抵得上一个城市居民，农民的消费水平大致比城市居民要落后10-15年〔2〕。

农村居民缺乏社会保障权，对整个国民经济的持续稳定发展极为不利。近年来，我国投资率过高，2003年，我国固定资产投资率高达47.4%，比1980年和1990年的投资率分别高出27.2和23个百分点，投资需求过热，而消费需求不足，其必然结果是社会产品供给相对不足与相对过剩同时并存〔3〕。然而，我国市场上许多滞销的产品并不是农村居民不想要的，只是因为农村居民没有购买能力。建立健全农村社会保障制度，稳定农民收入预期，增加农民的消费需求，可以减少生产的相对过剩，有利于生产能力的充分利用，从而可以促进经济发展。

农村居民缺乏社会保障权，对我国社会的稳定也极其不利。依据国际经验，人均GDP达到1000～3000美元的时期，是一个国家经济社会矛盾的凸显期。社会矛盾处理得好，该国的经济发展能够很快上一个新台阶；反之，经济将停滞不前甚至倒退。国际经验同时也表明，社会保障制度的基本功能是社会的安全网和稳定器。在经济发展到一定水平后，绝大多数国家不仅在城市建立了比较健全的社会保障制度，而且还将社会保障制度推广到农村地区。社会保障制度的建立和健全，是西方发达国家社会矛盾得以缓和的重要原因。

因此，在新农村建设过程中，政府应重视保护农民的社会保障权利，要通过公共财政补贴，帮助农民建立起包括合作医疗、农村养老保障等在内的农村社会保障体系。

三、保护农民社会保障权利的可行性

在传统意义上，农村以土地和家庭作为保障，但在市场化和加入世贸后的大环境下，我国的农业已经成为了薄利行业，在许多地方甚至是负利，由此出现了许多农民撇荒的现象。但一些人认为我国还没有财力达到全社会实现社会保障，现在提供农村社会保障只是超越中国现实发展阶段的空想，事实真的如此吗？以农村社会养老为例，就国际经验而言，德国、法国等13个欧盟国家在类似于中国目前或更低的经济发展阶段时，这些国家已经成功地建立了农村养老保险制度，而丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙以及希腊等国在类似中国90年代初，甚至更低的经济发展阶段，便已经开始建立农村社会养老保险制度。在与中国经济发展水平相当甚至稍微落后的印度，为了防止出现因老返贫的现象，也为65岁以上的老人提供每月5美元的养老金。实行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立了农村养老保险制度。可见，在经济发展水平上我国已经达到了在农村建立社会保险制度的条件。

而建设覆盖全国农村的新型合作医疗体制又需要多大程度上的财政支持，政府是否真的无力支撑呢？据研究，全国有3000万左右的贫困人口，有6000万农民还处在温饱线上，因此假定各级政府要对6000万农民做转移支付，以每人50元的较高标准计算，其总量为30亿元。以我国2万亿元的财政收入来看，只占其中的0.15个百分比，相对于许多上千亿的重大基建项目而言，也仅占几个百分比，由此可见，发展农村新型合作医疗制度，不是没有钱的问题，而是财政预算能否给予贫困农村医疗卫生更多优先权的问题。〔4〕因此，在社会主义新农村建设中，要给予农民的生活、生存环境以更多的关注，维护其应该享受的社会保障权利，使农民的生活更宽裕，使整个社会更和谐。

四、健全我国农村社会保障制度的建议

（一）明确农村社会保障制度建设和改革的目标定位，加大国家财政的投入推动农村社会保障体系的建设

目前，政府和学术界对在社会主义市场经济条件下农村究竟需要一个什么样的社会保障体系，这个社会保障体系与城市社会保障体系是一种什么样的关系等问题，没有形成基本的共识。占主导地位的意见仍是主张农村社会保障应该单独发展，认为在整个社会主义初级阶段要建立全国统一的社会保障体系，有着难以克服的困难，因此，农村的社会保障体系在近期应该相对独立的发展。由于政府没有对农村的社会保障制度建设和城市的社会保障制度建设的关系及其未来的发展趋势作出科学的说明，导致了农村社会保障制度建设的基本目标模糊，头痛医头，脚痛医脚，至今对农村社会保障制度建设既未形成整体的框架，也没有渐进推进策略的根本原因。

社会保障制度作为一种公共产品，其建立和完善依赖于国家法律法规的支持和政府的实际推动。这种支持与推动是城市社会保障体系得以建立、改革和完善的基本动力。这种支持与推动也是改革开放以来农村社会保障制度建设，特别是社会救助建设取得一定进展的重要原因。相对于城市而言，按照国际经验，农村社会保障制度的建设更需要也更应当得到国家的支持。然而从我国的实际情况看，相对与城市社会保障制度而言，政府对农村社会保障制度建设的支持明显不足。在大多数农村地区，农村居民从正式制度中得到的保障待遇几乎是可以忽略不计的。国家和政府未能像对城市那样对农村社会保障制度建设给予强有力的支持和推动，这是农村社会保障制度建设速度缓慢的最基本原因。此外，目前我国东部和中西部农村社会保障发展的不平衡加大、差距明显的问题，在相当程度上与国家（政府）的宏观调控不及时有关。

（二）从农村经济发展的差异性出发，建立健全农村社会保障体系的基本思路应为依据不同类型农村的经济发展水平进行分类设计和分类实施

其基本思路应为：在贫困型农村应建立以基本生活保障为内容的救济型社会保障体系，在温饱型农村应建立基本生活需要型的社会保障体系，在富裕的农村应建立保险型的社会保障体系。并依据不同的内容设计，在管理体制、实施的突破口、筹资模式和制度保障等方面进行分类实施。

（三）农村社会保障制度应该考虑到农村居民的分化和层化，制度设计因层化后对象的性质和需求不同而有所差别

传统农民已经分化为传统的农民和产业工人，包括各个非农行业。而农民工有可以分为三大块：一部分是已经城市化了的农民工，他们的职业身份已经完全改变，需要通过制度改革把他们融入城市，纳入到市民一体的社会保障制度；第二部分是农闲时候出来打工的季节工。他们需要的社会保障与完全城市化了的人来讲完全不一样；第三部分是占农民工大多数的流动打工者，其需要的社会保障与前两者又不一样。而在进行农村社会保障制度设计时，必须考虑现阶段农村人口中不同人群对社会保障制度的不同需求，考虑农村人口日益呈现的多样化：一部分农村人口已经在事实上实现了非农化，应该设计进入城镇社会保障体系的制度通道，一部份仍然从事传统的农业生产，其主要依赖的土地所提供的保障水平仍然有待于提高，还有一部分最为贫困的农村人口，他们最为需要的是社会保障制度的兜底功能。

综上所述，我国农村不仅需要社会保障，而且从社会经济发展水平和政府财政的角度，我国也具备了实施农村社会保障的条件，并且，这种社会保障的实施将为扩大内需，实现国民经济稳定健康发展创造良好的条件，从而缓减当前有效需求不足的局面。在政治上，农村社会保障的切实推行也在稳定农村社会秩序的同时，为党和政府提出的建设社会主义新农村起到推动作用，为党和政府创造更大的统治合法性，进一步扩大和稳固党的执政之基。

参考文献：

〔1〕吴仪扎扎实实做好新型农村合作医疗试点工作〔N〕。人民日报，2004-03-01.

〔2〕谢元态中国农村社会保障体系相对独立发展的必要性和可能性〔J〕。当代财经，1998，（6）。

〔3〕刘鑫。中国农村社会保障缺失的政治学分析〔J〕。民主与科学，2004，（6）。

〔4〕左学金，王耀忠。建立和完善农村医疗保障制度的几点思考〔J〕。社会保障制度，2004，（3）。