农村社会保障管理体制规范

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由于我国长期存在城乡二元社会结构，致使有天壤之别的城乡二元保障格局：农民依靠土地保障，工人依靠企业保障，城市的社会保障由于对应现代工业的发展而获得了绝大部分社会保障资源，占总人口30%多的城镇居民却占用了全部社会保障费的89%，而传统农村社会保障由于受制于小生产方式和土地制度享有的社会保障资源却极为有限，占总人口60%多的农民只享有全部社会保障费的11%，从而使得农村社会保障制度的发展明显落后于城市。因此，构建完善的农村社会保障体系是我国建立和谐社会的重要内容。总书记在十六届四中全会上指出：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”总书记提出的“两个趋向”的重要论断，准确地判断了我国经济社会发展形势，准确地指出了解决“三农”问题是我国现阶段的重大任务。中央国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也明确指出：“……当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出，解决好‘三农’问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务……全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村”。而承担“最艰巨最繁重的任务”的农村这个难题的重中之重，又是农村社会保障制度的建设。正如中央在十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出的：“目前，我国社会总体上是和谐的。但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要是：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出……”，并要求应“逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度……加快建立适应农民工特点的社会保障制度”，进一步明确了建设社会主义新农村，构建完善的农村社会保障制度，是当前国家重要的历史任务，是重大的国家责任。

一、我国农村社会保障制度存在的国家责任

1.立法欠缺

国家在立法方面有所欠缺，相关法律体系难以提供有效的法律支撑。我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家为公民提供享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”从中我们可以知道，作为组成我国人口绝大部分的农民，在获得社会保障、分享社会发展成果的权利的主体资格这一点上是无差别，并且其权利是一种任何单位和个人都不能剥夺的、《宪法》所赋予的、至高无上的基本权利。毋庸质疑，这是农村社会保障制度的基本法律依据，当然我们也应该清醒地认识到：《宪法》虽为万法之母，其本身却缺乏对具体实际生活的适用性，真正能实际规范引导主体行为的却是除《宪法》之外的其他基本法律和法规等规范性文件。因而在理论上，国家和政府应该依据《宪法》，提供由法律法规等为主干的完备的法律体系，但在事实中，而我国有关农村社会保障方面的法律法规却少之又少，大都是地方行政规章和条例，容易出现混乱，缺乏稳定性，并且规章条例在法律体系中的效力层次是无法和法律法规相比拟的，是属于低层次的。这就使得农村社会保障的管理缺乏应有的约束机制。从某种意义上说，近年来社会保障基金案件频繁爆发地一个很重要原因就在于此。

2.国家责任缺位

国家在提供相关经济基础方面存在差别对待，难以体现农村社会保障的真正社会化。长期以来，我国农村社会保障是建立在对土地为经济基础的保障，以农民自己保障为主，国家对此更多的是一种提供政策引导以及在发生灾情等情况时的救济，再辅之于集体的补助。从国家的角度看，农村社会保障从本质上来说是一种公共物品，其支出应属于公共财政支出范围，因而其资金主要应由政府作为提供者方为理性。原有的“国家政策引导”那是政府应有之义，但仅停留在此，或是仍实行以往国家救济和社区互助为主的剩余式保障制度是无法适应现代社会发展的需要的。当然，政府在过去实行的城乡二元保障体制，在很大程度上是受当时的财力所限，不得已而为之，但在事实上至少说明，在对待农村社会保障问题上，国家的责任存在缺位，难以体现真正的社会性、福利性和公平性，从侧面也深层次反映出过去相当长的时期内国家对农村社会保障认识不足。3.管理混乱

国家在相关管理方面较为分散，制约了农村社会保障效率的有效发挥。我国农村社会保障的管理现状相对来说比较分散，甚至是混乱，大量存在着条块分割、多头管理现象，如劳动部门、民政部门、卫生部门、保险公司、集体组织等都不同程度的涉及对农村社会保障的具体管理，容易造成管理上的各自为政、责任推诿、增加成本等负面影响。

二、农村社会保障的国家管理

如前所述，我国农村社会保障在客观上还存在很多迫切需要解决的问题，但我们在认识问题的紧迫性的同时，也应该清醒地认识到，农村社会保障是一个系统工程，不是一朝一夕就能够解决的，它需要我们从中国的国情出发、从各地的实情出发，实事求是、因地制宜、循序渐进。因而，从现阶段的实际出发，从国家在农村社会保障中所应扮演的角色出发，我们认为国家应重点做好以下几方面的管理工作：

1.健全法律保障体系，实现农村社会保障的法制化

法是国家意志的体现，在所有行为规范中具有最强最普遍的约束力，从这个意义上说，加强农村社会保障的立法，不断健全完善形成一个有机统一的法律体系，无疑是规范有序扎实推进农村社会保障工作的必经之路。

在具体实施农村社会保障法制化的过程中，我们应重点把握：一是农村社会保障基本法律的建设；二是农村社会保障法规、规章、制度等规范性文件的制定修缮；三是农村社会保障的司法监督管理等三方面的工作。

2.树立主体经济责任意识，实现农村社会保障的社会化

在我国目前的农村社会保障责任主体中，明显存在强化农民个人和家庭的自我保障责任，而淡化国家和集体责任的现象，这是与社会保障的本质相背离的。要实现农村社会保障的真正社会化，它必然要求责任主体各方的共同参与，而主体责任的承担又是通过经济、财力、资金来体现的。农村社会保障工作需要大量的资金支持，从某种意义上说，农村社会保障工作滞后的最主要原因就是资金的缺乏。对此我们应该做的是如何夯实经济基础，从有限的财力中，扩大农村社会保障资金的来源，实现主体切实履行经济责任。

政府作为国家的化身，从表面上看，农村社会保障对其来说是一种财政支出，是一种负担，但在本质上，农村社会保障不仅是一种社会制度，同时也是一种经济制度，从长远来看，一旦农村社会保障体系能够建立并有效运行，它能减轻国家的财政负担，能促进农村经济的快速发展。因而，从宏观上来说，农村社会保障最大的收益者是国家，所以将国家作为目前农村社会保障资金的主要提供者是不矛盾的。在理解此话的过程中应把握：一是国家本身并不直接创造财富，而其提供的用于农村社会保障的公共财政支出从本质来看是“取之于民”的，国家扮演的是组织者、协调者、分配者的角色，因此，将农村社会保障资金纳入政府公共财政支出而“用之于民”是理所当然；二是长期以来农业为国家财政的贡献是无法估量的，而在目前农业经济处于相对困难的情况下，国家采取“少取、多予、放活”的分配方式也在情理之中；三是在事实上，国家经过长期的积累，目前已经具备了一定的财力和经济基础。

3.统筹规范运营机制，实现农村社会保障管理的科学化

农村社会保障工作内容繁杂，包括社会救助体系、养老保险制度、优抚政策等等，涉及面广，直接关系到广大人民群众的切身利益，政策性极强。为了消除我国农村社会保障社会化程度低、管理欠规范等不良运营机制的负面影响，改革原有的管理体制，推进管理服务化、社会化、科学化势在必行。一是坚持城乡一体化的政策导向，统一制度设计，合理规划布局，统筹农村社会保障体系构建；二是设立专门统一的管理机构，建立专业管理、从业队伍，负责保障基金的筹集、管理、使用、发放等各项具体事务；三是强化对运营过程中的监督，包括司法监督、专门监督机构的监督、社会舆论监督等，以保证运营的公正公开。

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