农村土地集体所有制改革

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以家庭承包制为基础，统分结合的双层经营体制是我国现阶段农村土地集体所有制的主要实现形式。这种形式在解放农村生产力，调动农民生产积极性，促进农村经济发展等方面发挥了巨大的作用，是我国经济体制改革的成功典范之一。但是，随着农村经济的发展和农村经济市场化程度的提高，这种形式逐渐表现出对市场经济不适应的情况，比如，现行家庭承包制阻碍了农村土地的规模化经营的发展，单家独户的土地经营使土地的资金技术投入受到制约，而对土地的劳动投入所引起的产出增加已经达到极限，等等。农村经济的市场化发展，要求土地作为一种市场资源在流动中实现优化配置，要求农业经济以组织化的形态参与市场竞争。虽然农村集体经济组织在形态上具有成为市场化组织的基础，并且也符合农村土地集体所有这一基本制度要求，但以家庭为基础的分散经营体制使集体经济的组织效能难以发挥，因此，在坚持农村土地集体所有制这一基本制度前提的情况下，寻求适应市场经济发展要求的农村土地集体所有制的新的实现形式就变得十分必要。

一、我国现行农村土地集体所有制实现形式的缺陷

以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制是我国现今农村土地集体所有制的主要实现形式。应该说，以建立家庭承包制为核心的农村土地制度改革作为中国渐进式改革的开端，是一项伟大的制度创新，对激发和调动农民生产积极性，提高农业劳动生产率发挥了巨大的作用。但作为一种渐进式改革，考虑到制度变革与社会保障系统的协调问题，这种制度变革并不是根本性的，并未触及农村土地集体所有制这一基本制度，由历史造成的农村土地所有制本身产权残缺的制度缺陷并未得到根本克服，而完善现行土地集体所有制下两权分离机制，必然要触及土地的基本权属问题，能否解决土地的基本权属问题就成为克服现行农村土地集体所有制缺陷的关键。在土地集体所有制实现形式方面，尽管实行家庭承包制后取消了，确立了以村为单位的集体经济组织，但集体组织在乡、村、组之间的三级架构仍然得以保留，计划经济时期形成的兼有经济和行政双重职能的农村集体组织仍然是农村土地集体所有制最主要的形式载体。这种实现形式，在改革初期，在土地权益固化阶段是有效的，因为此时土地的所有者权益是相对固定的，因而可以是笼统的、模糊的，重要的是对土地使用、收益权益的分配。而在现阶段，当土地作为一种经济资源需要通过市场机制完成配置时，当对土地的经营需要由分散向集中转变时，作为土地基本权属的所有者权益的重要性变得突出起来，而现行集体经济组织不能正确行使土地权益代表职能的缺陷也就变得突出起来。这种缺陷一方面是由农村土地制度本身的缺陷造成，另一方面也与这种形式本身已不适应农村生产方式的变化有关。概括起来，现行农村土地集体所有制实现形式的缺陷主要包括：

1、农村集体中土地产权模糊与委托——关系颠倒导致集体土地产权主体虚置

我国《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”也就是说，农村土地的产权主体是农村的集体组织。但是，《宪法》虽然规定了农村土地集体所有性质，但对集体与农民的产权关系并未做出明确规定，这就导致了农村土地产权在产权主体和产权边界方面的模糊状况。这种土地产权的模糊状况，使集体在缺乏委托授权的情况下，成为农村土地所有权的法人代表，并在土地经营中充当了所有者的角色。但是，在法理上，集体作为法人并不能成为法律上的最终权利主体。当集体以土地的最终权利主体行使职权时，农村土地的产权主体就被事实上虚置了。这使农民的土地权益在集体组织中无法找到真正的利益代表，并为集体与外部利益集团共谋篡夺农民土地权益留下了制度空间。

事实上，农村集体不过是一定区域内农民的集合，农民才是真正的土地产权主体。从历史上看，农村土地集体所有权的形成，是对属于农民私有土地的集中取得的，在互助组和合作社阶段，农民作为土地产权的主体的定位是明确的，但在阶段，农民对土地的私有权被消灭了，作为一种土地公有制度的过渡形式，农民对土地的所有权仅通过农村集体这一抽象概念而得以保留，农民作为产权主体的地位完全让渡给了抽象的集体。改革开放后，农村土地制度实行土地所有权与经营权分离，统分结合双层经营的家庭承包制，农民取得了对土地的使用权和部分收益权，但由历史形成的集体对土地的最终所有权并未回归给农民，这使农村土地经营中出现了集体与农民之间委托——关系颠倒的现象，即作为真正的土地产权主体的农民成为了土地经营的者，而不具土地最终所有权的集体却成为了土地经营的委托者。这种颠倒的委托——关系本身就是农村土地产权虚置的结果，同时也扭曲了农村集体组织内部的土地权益配置关系，无法体现土地产权主体的真实权益要求，使土地经营向市场化方向发展中难以实现土地权益的均衡，阻碍了土地作为一种资源参与市场化配置的效率的提高。土地产权主体虚置是现今农村土地集体所有制的根本性缺陷。如果不能克服这一制度性的缺陷，任何土地集体所有制实现形式的创新都是没有意义的。因为，从根本上讲，寻求农村土地集体所有制最佳实现形式的目的，仍然是为了在土地市场化经营中充分实现和最大化土地产权主体的各项权益，而在产权主体虚置的任何组织内，产权主体的权益保障是无法实现的。因此，建立适应新形势发展要求的新型农村土地制度形式，改革农村土地所有权属性和结构是必要的前提。但克服农村集体产权主体虚置问题并不是只有私有化或国有化这种绝对所有的非此即彼的惟一路径。与国有企业改革的情况类似，解决产权主体虚置问题，首先必须明确界定产权主体；第二，组织内必须确立明确的委托——关系；第三，者应置于委托者的有效监管之下。在现今农村土地制度框架内，实现农村土地最终所有权向农民的整体回归与重新建立集体与农民间的委托——关系是可能的，关键是必须从法律上明确农民作为土地最终产

本文原文权主体的权利和地位。

2、农村集体组织中行政与经济复合的职能干扰了土地经营中经济目标的实现

现行农村集体组织保留着计划经济时的职能，兼有行政和经济两方面的职能。从行政的角度讲，农村集体组织有贯彻政府政策，对农村居民进行社会管理，负责农村公益事业建设的职能。从经济角度讲，农村集体组织作为集体土地的所有者代表，要负责对土地使用权发包，对土地流转、转让进行处置，对农村集体企业进行经营，以及对集体收益进行分配等职能。现行农村集体组织是行政与经济复合的组织。农村村级行政是政府行政对农村的延伸，政府对农村行政职能的实施具有一定程度的刚性约束，而农村集体组织的经济职能因其产权主体虚置而呈现软性约束状况，这使农村集体组织的行政职能强于其经济职能，在农村集体组织完成其经济目标的时候，往往会受到其行政目标的干扰，并最终以牺牲经济目标而保全行政目标的实现，使农村集体组织在经济方面的经营效率难以提高。另一方面，农村集体组织的经济职能也往往倾向于利用强化的行政职能手段加以实施，这就为村级行政负责人以行政权力“寻租”提供了便利，这同样会损害农村集体的经济利益。

3、农村集体组织经济职能弱化使农村集体经济组织成为“伪经济实体”

所谓“伪经济实体”，是指农村集体经济组织在经济职能和职责方面的残缺。我国农村家庭承包制的基本特点是土地所有权与使用权的分离，农村集体保留了对土地的最终所有权、最终处置权，农民获得了一定期限内土地的使用权和土地产品的支配权、收益权。在政策范围内，农民拥有对其承包地的绝对权利，集体无权干涉农民的土地经营活动。也就是说，农村集体内部的经济活动是独立的、分散的，集体的经济活动被限制在了土地所有权管理、集体资产管理等范围内，农村集体组织作为法人，既无需对农民的经营进行管理，也无需对农民的经营结果负责，农村集体作为一种经济组织，由于其大部分经济功能与职责的丧失，而成为了名实不符的“伪经济实体”。在自然经济阶段，在农村生产力水平适宜于分散的、小规模经营的情况下，农村集体的“伪经济实体”化实际上是对农民土地产权的承认和回归，因而能够极大地调动农民的生产积极性，一举解决了长期困扰我国的温饱问题。应该说，在当时情况下，弱化农村集体经济，强化农户经济的集体组织“伪经济实体”化是农村生产关系对现实生产力的重新适应，其成就是巨大的。但随着农村生产力的发展，农村生产方式逐步开始由独立、分散、小规模经营向联合的、规模化的、专业化的经营方向发展时，必然要求有一种真正的经济实体作为其发展的载体。在这种载体内，不仅需要有明确的产权关系，而且也要求其对所有经营全权负责。而农村集体组织的“伪经济实体”化使其不具备成为这种载体的条件。

克服现阶段农村集体经济“伪实体”化与农村生产力发展不相适应的问题，重新强化农村集体的经济职能与职责可以是一种办法，但如果不能明确农民作为土地产权主体在集体中的权利与地位，这种回归就变成了对计划经济时代农村集体经济形式的“复辟”，这明显是违背历史发展规律的，因而是行不通的。超越现有“伪经济实体”化的农村集体经济组织，另外建立起新的农村经济实体，这也许也可以成为农村土地集体所有制的另一种实现形式。但在农村集体与农民之间的产权关系没有明确之前，新组织内会出现集体、农民和土地经营者三者之间的复杂权益纠葛，保证组织正常运转的权益制衡机制会因集体与农民之间产权关系模糊而无法建立，从而最终会影响到新组织的稳定性和经营效率。因此，不管是对集体经济作实体化回归，还是重新建立新型集体经济组织，农村土地产权明晰仍然是首要的前提。二、农村土地集体所有制实现形式改革的目标取向和原则

党的十六届三中全会《决定》提出“积极推行公有制的多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”《决定》中明确了公有制实现形式改革目标就是股份制，因此，农村土地集体所有制实现形式的发展方向也应该是建立股份制。但是，目标的确立不等于存在可以直达目标的路径。在现行制度惯性下，采取直趋目标的激烈改革会引发旧制度形成的利益格局的剧烈变动，从而引发激烈矛盾冲突。加大制度变革成本，甚至导致改革失败。渐进式改革的主要特点在于通过对旧制度缺陷的不断修正，以累进式的制度修正完成整个制度的变迁，这有利于降低制度变革的系统成本。在农村土地集体所有制实现形式由家庭承包制向股份制方向发展的过程中，技术层面的制度变迁必然受制度变革成本约束而表现为不断克服旧制度缺陷的渐进式的制度替代过程，因此，农村土地集体所有制的实现形式最终实现股份制化需要通过多段式的过渡性路径来完成，其间，对应于不同的过渡性路径目标，农村土地集体所有制的实现形式是不同的。尽管农村土体集体所有制在不同时段的表现形式不同，但其最终目标趋向是一致的，因而其改革的原则也是一致的。农村土地集体所有制实现形式改革的原则包括：

1、土地产权明晰原则

农村土地产权的残缺是现行农村土地制度的基本缺陷，也是导致现行农村土地所有制实现形式一系列缺陷的根源。产权明晰是一切有效率的经济制度确立的基础，而最终所有权的明晰又是有关产权的其它权益明晰的基础。产权作为一组权利束存在分解的可能，因此也存在着依附于各分解权利的利益主体多元化的可能，利益主体之间的关系最终需要以产权的最终所有权来约束。因此，农村土地集体产权的明晰的关键是土地最终所有权的明晰。围绕农村土地制度中的土地最终所有权的权属问题，主要形成了国有制、私有制和完善集体所有制三种代表性的观点。

三种观点的核心其实是一致的——即对农村土地所有制关系的调整在于以明确的制度保障明晰农村土地所有权，分歧在于国有制和私有制对土地所有权持非此即彼的绝对所有观念，而完善集体所有制则持相对所有观念。随着实践和认识的深入，理论界逐渐认识到：任何一种制度变革必须综合考虑新制度的执行成本，其中也包括新制度的社会成本。在新制度执行缺乏社会保障系统支持的情况下，贸然进行孤军奋进的产权创新将会付出高昂的代价，因此，中国农村土地制度改革的重点不应是改变土地所有制，而是调整土地所有权结构。应该说，在农村土地制度改革中取折衷观点的集体所有制完善论因更具有现实性和可操作性而逐渐成为主流理论。但是，主流理论在抛弃绝对所有观念的同时，却并未对如何明晰相对所有权的问题进行深入研究，这也使现行农村土地集体所有制实现形式改革面临着制度前提不确定的难题，使农村土地集体所有制实现形式改革无法深入。

农村土地集体所有权明晰的相对性在于集体概念的相对性。集体的存在及属性取决于其成员的组成，当成员发生变化时，会引起整体或局部的集体范围或属性的变化，因此，集体处在一个相对的动态调整过程中，这使集体所有权最终归属的确立出现困难。因为，所谓集体所有权其实来自对其成员所有权的集合，当集体成员发生变化时，集体所有权势必也发生变化，比如对退出集体组织的成员是否允许将其所有权带走，对于新增人口(新生儿、婚嫁等)是否给予所有权，因此，集体所有权也会处在相对的动态调整过程中，而所有权的稳定性又是产权明晰的必要条件，这就使集体所有权的明晰变得复杂和困难。因此，绝对化的所有权归属在集体中是不可能的，在集体中最终所有权的明晰只能是相对的。农村土地最终所有权的相对明晰在于：一方面，集体土地最终所有权属于其成员必须明确，并且不因其成员变化而改变集体所有权这一基本性质，以维持土地所有权的相对稳定性；另一方面，在一定时期和范围内，集体土地最终所有权在其成员间的归属是可以调节的，以满足集体成员调整所有权结构的要求。在现行农村土地制度条件下，土地最终所有权的相对明晰是可以实现的。

2、市场化原则

公有制实现形式的选择实质上是要使公有制适应市场经济的要求。市场经济要求各经济主体自主决策，自负盈亏，而经济活动中的行政干预是与市场经济的要求相违背的。因此，农村土地集体所有制在建立有效的实现形式时，必须使其成为真正自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济主体，这就首先必须实现现行农村集体组织经济和行政职能的分离，改变现行农村集体组织村社合一的状况。另外，强化集体组织的经济职能，克服现行集体组织“伪经济实体”化问题，也是农村集体组织成为经济主体的一项重要内容。

市场经济的一个重要特征是资源在市场机制调节下通过流动实现优化配置，因此，市场经济要求资源具有流动性。现行农村土地管理模式下，土地作为经济资源的流动性较低。这由两个方面原因造成，一是国家土地管理法规明确规定了农村集体组织没有土地处置权，对土地的“买”和“卖”都须通过政府进行；二是现行农村集体在土地管理上重“分”不重“统”，土地难以实现流动性配置。在现行制度条件下，改变政府对土地的管理机制的时机并不成熟，而改变农村集体对土地管理重“分”不重“统”的现状却是可能的。在土地最终所有权明晰的情况下，集体对土地的统筹使用并不会引发集体、农民之间土地权益的巨大纠纷，关键是集体与农民之间产权关系的明晰。

3、制度变迁与社会保障系统相互协调的原则

制度变迁的成功不仅取决于有效降低新制度与旧制度冲突引起的内部成本，还取决于有效降低新制度引起的社会成本。周其仁认为中国农村改革取得成功的经验在于：“改革同时兼顾新产权合约及其执行和保障系统之间的互相配合，避免产权创新孤军奋进。”因此，在进行农村土地集体所有制实现形式的制度设计时，必须充分考虑满足新制度执行的社会约束条件的可能性，实现新制度与社会保障系统的协调。另一方面，社会保障系统应有意识地实现支持新制度的自我变革，为新制度的执行创造条件。就现有的社会保障条件来讲，第一，农村土地集体所有制是社会主义公有制经济的重要组成部分，农村土地集体所有制实现形式的变革必须限定在社会主义经济制度的基本框架内；第二，农村土地对农民的社会保障功能在短期内不可替代，新制度设计中必须考虑农民的社会保障问题；第三，国家的土地管理政策在短期内难以改变，新制度的设计及运行应该考虑规避政策风险；第四，目前工业化与城市化进程还不具备对农村剩余劳动力的完全吸纳能力，新制度设计必须考虑由其引起的非农劳动力转移的社会接受能力。

4．因时因地制宜原则

农村土地集体所有制实现形式的路径选择，其最终实现股份制目标的过渡阶段的多少和时间的长短，取决于农村经济发展的市场化程度和当地社会保障支持系统的成熟程度，而我国区域经济发展呈现严重的不平衡格局，这就意味着在农村土地集体所有制实现形式改革上不可能采取全国统一的“一刀切”式的举措。衡量农村土地集体所有制实现形式优劣的标准不在于其形式上的先进程度，而在于其对当时当地经济发展要求的适应程度。应鼓励因时因地制宜，努力探索农村土地集体所有制的多种实现形式。

三、农村土地集体所有制实现形式的阶段性路径选择

不管是何种农村土地集体所有制的实现形式，都必须满足土地产权明晰这一前提条件。农村土地集体产权的明晰应该是一种相对明晰，这种相对明晰是就集体与其成员间关系的相对性而言的，而不是就集体与国家的关系而言。我国《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”也就是说，在国家与集体之间，集体土地的所有权权属是明确的，农村土地的所有权是明确的。农村集体土地产权残缺不是在国家与农村集体之间，而是集体与农民之间。因为，虽然《宪法》规定了农村土地的集体所有性质，但对集体与农民的产权关系并未做出明确规定，这就导致了农村土地产权中的最终所有权指向模糊，使农村土地产权出现残缺问题。农村土地所有权的明晰必须实现土地最终所有权向农民的回归，但这种回归不是以私有制这种极端的形式出现，而是在法律上明确农民对土地的最终所有权。农民对土地的最终所有权不必也不应量化到个人，因为这种所有权具有集体属性，需要适时调整。即使如此，农民一旦获得土地产权主体的地位，农民就有权对集体土地的使用发表意见，进行监督，并依据其所有权要求权益，农民就可以依照集体内的民主程序行使其作为委托者的权利，而集体组织的管理者只是者，其行为必须接受农民的监督，必须向集体内部成员负责。可见，理顺农村土地产权关系并不困难，其问题的结点不在农村集体，也不在农民，而在国家土地立法的完善上。

此外，实现农村集体组织经济与行政职能分离，也是建立有效的农村土地集体所有制形式的必要前提。只有实现了农村集体组织经济与行政职能的分离，才能切断政府对农村集体组织经济活动进行行政干预的渠道，才有可能实现农村集体组织向市场化经济主体的转变，才能提高集体组织的活力，增强集体组织的市场适应能力，提高制度运行效率。

股份制是农村土地集体所有制实现形式改革的目标，但这一目标的实现是一个长期的过程，在现行的土地承包制到股份制之间还存在着多阶段的过渡形式，这些形式主要包括土地承包制、合作制、股份合作制、股份制。不同的形式要求满足相应的制度条件，采取何种形式，取决于制度条件情况，并不是所有的农村土地集体所有制实现形式的改革都必须沿着这种路径顺序进行，也不是所有的农村集体经济实现形式在过渡阶段都必须采取其中的某种形式，制度创新实践往往会出现意想不到的结果，制度创新的有效性是由新制度效率来表现的。但就一般规律而言，土地承包制、合作制、股份合作制和股份制仍然反映了农村土地集体所有制实现形式发展的递进脉络。

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