林权改革方向

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2008年6月8日，随着《中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的出台，标志着当前我国的林业及农地制度将发生重大转变，其历史意义堪称继30年前分田到户后的“第二次革命”。决策层希望通过林权改革推进农村改革，进一步解放和发展农村生产力。在纪念改革开放三十周年之际出台如此重大的改革意见，其意显然在于借助于总结30年农村改革经验的基础上，进一步明确农村改革的方向。

一步到位的林权改革从《意见》来看，林权改革是农村家庭承包经营制度从耕地到林地的拓展和延伸，因而，起始于分田到户的农地制度变革的方向就是林权改革的方向。30年来农地制度变革的基本方向是不断确定农户作为农地经营和使用权的基本单位，并朝着长期性和物权性这两个方向汇聚。

简要地分析农村耕地制度的变革过程，主要分为三大步骤：一是改革开放之初的分田到户，部分土地承包到户，但集体保留了部分机动地，并拥有调整土地的权力；二是上个世纪九十年代初期以后，逐步规定农村土地家庭承包经营制度保持长期不变，并最终演变成为“30年不变”及“永远不变”，集体调整土地的权力受到法律限制；三是1990年代中后期以后，中央逐步规定集体统一经营管理的机动地比例将受到限制，并鼓励取消机动地，集体对农村耕地的控制权进一步受到限制。这三个步骤的最终成果集中表现在《物权法》中，也就是说，农村耕地的承包经营权实际上拥有了较为完整的物权。

在这三大步骤的过程中，中央和各地还进行了无数的土地制度改革实践，并对土地流转等改革领域进行了谨慎的探索，并至今仍然在试验之中，并没有形成相对确定的政策制度。

改革开放以来，虽然农户已经成为耕地的基本经营单位，但是，大部分地区出于各种实际情况，实行的是“两田制”，村社集体在相当大程度上保持了对耕地的控制权。从农地制度的实践过程来看，“两田制”主要表现在两个方面：一是大部分村社集体保留了数量不等的集体统一经营的耕地，即所谓的“机动地”或“公田”；二是大部分地区在村社集体范围内维持着“三年一小调，五年一大调”的土地均分习惯。由于“两田制”的客观存在，使得家庭联产承包责任制在各地的实践千差万别，体现了不同的地方习惯，在形成不少问题的同时，也应该承认这种制度事实上对当地的经济社会发展作出了重大贡献。不过，大概到了土地二轮承包的上个世纪九十年代中后期，“两田制”基本上被抛弃，强调农地经营制度中家庭联产承包责任制的唯一正确性。其中重要的政策信号是明确规定集体统一经营的机动地应该保持在最小范围内，甚至应该取消机动地（中央规定机动地不能超过总耕地面积的5%），并且，明确规定农地承包一定30年不变，“增人不增地，减人不减地”，甚而******总理在2006年3月人大会议闭幕后的记者招待会中指出，“中国要给农民的土地经营权以长期的保障，15年不变，30年不变，也就是说永远不变”。2007年，《物权法》正式颁布施行，土地承包经营权被进一步确定为物权，并明确规定耕地承包期为30年及承包期内发包方不得调整承包地。至此，经过30年的改革，家庭承包经营制基本上到达了其作为农村基本经营制度的地位。

相对于耕地制度的改革而言，林权改革几乎是一步到位，遵循了《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律对30年农地制度的所有改革经验，并有相当大尺度的突破。《意见》决定，在5年之内于全国范围内完成林权改革，而实际上，福建、江西、辽宁等试点省份在《意见》出台之前已基本上完成了改革，浙江、云南、河南等改革力度较大的省份也接近完成，而大部分省市的改革都将在两三年之内完成，换言之，林权改革实际上是要在几年之内完成耕地制度改革几十年来形成的经验。而林权改革的另外一个引人注目的地方在于，改革的意见和方案明确鼓励林权的二次流转，并为此鼓励搭建市场交易平台及政府软件，市场化的取向是相当明晰的，这一点，已经远远突破了耕地制度改革的经验，在农地制度的改革上是惊险一跃。如果说30年来农村耕地制度的变革是一个渐进式的改革的话，那么，当前正在推行的林权改革，则是相对激进的一步到位式的改革。

当年“林业三定”改革为何失败？

v林地制度改革一开始就与耕地制度的变革方向相一致。改革开放初期“林业三定”（稳定山权林权，划定自留山和确定林业生产责任制），在一定意义上可以被看成是“分田到户”的翻版。不过，与分田到户的成功实践相比，“林业三定”被普遍认为是一次失败的改革。

衡量其失败的标准是实行“林业三定”以后，一些地区的大量的林木资源被破坏，决策部门不得不于1987年叫停改革。从“林业三定”改革终止的1987年到林权改革全面推广的2008年，未尽的改革制度在林业政策领域实行了20余年的时间。20多年来，林业资源的流失并没有因为改革的终止而得以遏制，林业管理实际上陷入了困局，这也实际上构成了林权改革得以推动的背景之一。决策部门基本上把20多年来林业管理的困局归因于“林业三定”政策，认为在不合时宜的情况下推行“林业三定”，广大林农并没有真正理解和接受政策要义，最终导致了林业管理陷于失控的境地。并且，通过这次改革的教训，认识到林地和农地的性质有所不同，其生产周期等方面的不相一致导致了农民对土地产出的预期不一样，从而也就有可能产生不尽一致的行为逻辑。

仔细分析“林业三定”与“分田到户”截然相反的政策后果，对于理解林权改革的方向与实践过程是相当有帮助的。当前的林权改革方向在本质上仍然是家庭承包经营制度从耕地到林地的拓展和延伸，是这一制度在林业上的丰富和完善，这一点与“林业三定”并没有本质的区别。因而，改革的方向本身并非决定成败的唯一要素，关键的还在于改革是否适合时宜。除了决策部门所言的林业与农业的性质有所不一导致了“林业三定”改革的失败这一逻辑之外，还有一个重要背景是先行一步的分田到户已经把农民的生产积极性调动起来。客观上的缘由还在于，改革开放后的乡村社会的市场体系已经形成，在这种情况下，解决吃饭问题之后，如何致富已经成为农户最关心的问题。

由此，造成长期以来林业管理困境的根本原因并不在于是否进行“林业三定”的改革，而在于快速启动的现代化刺激了农户致富的欲望。尤其是改革开放以后，林业的延伸产业迅速发展，对林木的需求量急剧上升，因而，在市场的撬动之下，无论是集体经营还是家庭经营的林业，无一例外都遭到了冲击。改革开放30年来林木市场需求量的大量增加，是“林业三定”之前及之后林业资源大量减少的根本原因。

因而，进一步分析林业改革的方向及实践时，就不能不考虑林业对于农民家庭生计及村社集体而言所具有的特殊重要的位置。“林业三定”使得大部分林区及山区的集体林地具有三种相互联系而又有所区别的经营制度，一种是自留山，对于农民家庭而言，这是一种最具物权性和长期性的家庭经营的山林，不过，大部分地区的农民家庭所拥有的自留山，不仅所占所有山林面积的比例极小，并且，绝对数量也极少，并不能完全满足农民的日常生产生活的需要；还有一种是承包责任山，由于改革的不完全性，各地的责任山所占的比例并不平衡，不过，总体上都要比自留山要多出不少；绝大部分山林仍然属于集体统一经营管理性质的“公山”。从“林业三定”后的林业政策实践来看，无论是自留山、责任山还是“公山”，都遭到了极大的破坏，林业管理的政策绩效实际上与林权性质没有直接的关系。“靠山吃山”历来是山区林区农民生存的主要手段，集体化时代甚至一度形成了“农副结合，以林养农”的家庭和集体生计模式。改革开放以后，大部分山区及林区提出的致富口号是向山要钱，林业不仅在维持生存的意义上继续发挥作用，并且在农民发家致富的意义上具有战略地位，如此，应该承认的是，改革开放30年来，林业资源转化成资金和资本的冲动客观上与林业的生态地位发生了冲突。“林业三定”的改革方向并没有错，决定其失败的根本原因在于分田到户后的农民生产积极性的释放及快速致富的冲动与林业的特殊性质发生了冲突。

林权改革中可能出现的问题

分析至此，可以看出林权改革的实践方向实际上有两个相当重要的历史线索在起作用。一是30年来农村耕地制度的变革，这一变革已随着2007年《物权法》的出台而基本完成；二是30年来林权山权在农村中的实践，“林业三定”政策因为林业管理环境的变化而使得这一政策的实践效果并不尽善尽美。30多年来农村耕地释放出来的巨大的生产力，以及实行家庭承包责任制后农村社会的相对稳定，使人们有理由相信农村耕地制度的变革是相当成功的，也让决策层有理由相信农村耕地制度的变革足以为林权改革提供完整的经验借鉴。尤其是在不满意于当前的林业现状，以及在社会和市场需求对林业提出更高要求的情况下，林权改革被提上议事日程的一开始就抓住了耕地制度变革的经验。

不过，从林权改革相关的政策解读来看，几乎没有提及30多年来农村耕地制度变革的极端复杂性，其成功经验远远还不在于“分田到户”本身，而还在于家庭承包经营制度下的“两田制”在各地的积极实践。同样没有注意到的是，30多年的林地制度实践，客观上已经构成为农地制度实践不可分割的一部分，是“两田制”在广大山区得以实现的重要基础。

考量30年来农村社会的稳定发展，不仅仅要看到农民生活水平的不断提高，更应该看到农村社会的整体发展，各种基础设施的不断完善及社会福利的不断提高。农村社会的整体发展，应该归因于分田到户以后农村社会生产力的不断释放，还应该归因于在两田制的实践过程中，集体经济承担了大量的水利、教育、公路等基础设施建设任务，为农村生产力的极大发展创造了基础条件。大量的森林资源转化为资金和资本以后，一部分成为农民生产和生活的资金，以及发展的资本，而相当大部分维持了集体经济的运转，并完成了大量的国家税收，林业资源的流失在相当大程度上只是表现为利益主体的分配不均问题。如果不从这方面去认识30多年来的农地制度实践，是不完全的，也是不符合历史事实的。

从农地制度的历史和实践经验中审慎地看待当前林权改革的方向及实践是相当有必要的。林权改革坚持了30年来农村改革的基本方向，但是，却与30年来渐进式的农地制度改革多有相悖之处。对照30年来农村改革的基本经验，评估林权改革实践过程可能出现的一些问题是有必要的。诚如《意见》所指出的，“集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关全局、影响深远”，从30年农地制度改革的实践来看，生产关系的变革是农村生产力发展的重要推手，但同时也是造成各种社会问题的根源，从林权改革的出台来看，人们更容易看到的是前者，而对于后者却有可能估计不足。

事实上，从已有的林权改革的试点和实践来看，如此彻底的改革对农村社会所造成的震动是难以估量的。林权改革同时带来的是林业资源进一步转化为资金和资本，从这个意义上看，林权改革所带来的经济效益几乎是必然的。而问题的关键还在于，从林权改革的实际操作过程来看，资源转化为资金和资本，基本上依赖于市场机制的引入，大规模的资本进入林业领域几乎是必然的趋势。这一点，已经从林权改革的几个试点省份典型如福建省的试点中看出来。《意见》强调了林权改革中初次分配的公平公正性，也即均分到户，但是同时规定落实处置权，鼓励林地和林木的二次流转，而相当多的试点地区在初次分配中就进行了招标的形式，把集体林权一次性地过渡到少数人手中，由此，造成的分配不均等后果已在《意见》出台之时即已表现出来。在允许甚至鼓励二次流转的状况下，林权的集中几乎无法避免，这在事实上改变了30多年来农村社会的基本的生产关系。

在土地二次流转仍受到相当大的限制的情况下，农村社会的生产关系变革实际上仍然只是在村社集体内部进行，换言之是，是村社内部集体和农户之间生产关系的调整，并没有从根本上触动村社集体的完整性。并且，农村耕地经营管理制度中的家庭承包经营制始终坚持的一点是土地均分的原则，在“三年一小调，五年一大调”的情况下，均分的观念已深入人心。因而，必须注意到的是，30年来农地制度的变革不仅仅在制度上实现了家庭承包经营的主体地位，还同时带来了村社集体成员内部的平均主义观念（这一点与新中国成立以来的社会主义新传统相衔接），村社成员内部分配关系的不平均必将带来种种社会问题。但是，允许及鼓励二次流转的集体林权改革，不仅容易形成村社集体成员内部的不平均，还事实上造成了村社集体外部力量的进入，这对长期以来形成的集体“成员权”是一个根本的冲击。林权改革打破了改革开放30年，甚至是建国60年来形成的集体成员间平均占有资源的社会主义新传统，无论这种突破是在正面意义上还是在负面意义上。应该充分认识集体内部成员资源占有的不平均，尤其是外部力量进入村庄给村落社会带来的强大冲击，从一定意义上看，林权改革所带来的资源重组，不仅意味着生产关系的变革，还意味着农村社会关系的重大变革。外部资本及随着资本而来的各种管理力量进入村庄以后，历史以来形成的相对封闭却较为完整的村落社会的共同体将被打破，农村社会关系网络将被瓦解，这将对农村社会的治理产生根本性的冲击。很遗憾的是，无论是多年来的林权改革试点，还是《意见》的出台，都没有对林权改革所可能带来的农村社会关系的变革及治理环境的变化作出积极的反应。

30年来农村改革的经验确定了林权改革的方向，确定具有长期性和物权性特征的林权成为林权改革的基本方向，从实践的过程来看，这既是家庭承包经营制度从耕地到林地的拓展和延伸，又是对既有的农地制度的重大突破。在充分认识到农村生产关系的变革所带来的农村生产力的释放的同时，对照30年来农村渐进式的改革经验，有必要认真评估林权改革所可能带来的村落社会共同体的瓦解及其对乡村治理的挑战