村民自治均衡发展
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[论文内容提要]村民自治在我国农村已经推行二十年,以村民自治为核心的农村基层民主建设取得了喜人成绩｡村民自治不仅在推动农村民主化进程中起到重要作用,而且还是实现新农村管理民主的重要途径｡文章回顾二十年村民自治发展,论述村民自治均衡发展对新农村建设作用,提出建立村民自治均衡发展设想｡
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议》,提出了建设“生产发展､生活宽裕､乡风文明､村容整洁､管理民主”社会主义新农村的重大历史任务｡在一定程度上,我们可以这样认为,“生产发展､生活宽裕”是新农村物质文明建设的目标;“乡风文明､村容整洁”是新农村精神文明建设的目标;“管理民主”是新农村政治文明建设的目标｡因此,加强农村民主建设,实现民主管理是新农村建设的重要内容之一｡实现村民自治均衡发展是推动新农村“物质文明､精神文明､政治文明”建设的重要途径之一｡
一､社会变迁中的村民自治
村民自治,主要指我国农村改革开放后广泛推行的以民主选举､民主决策､民主管理､民主监督为基本内容的群众自治和直接民主制度,是广大农民群众直接行使民主权利,依法办理自己的事清,实行自我管理､自我教育､自我服务的一项基本社会政治制度｡[1]20世纪80年代初,在广西宜山､罗城一带出现了农民自我组织起来管理公共事务的自治性组织｡村民自治的组织载体——村委会最早便产生于广西宜山县合寨､果寨两个自然村｡这一组织形式很快受到当时正为实行家庭承包后农村陷入无人管事的混乱局面所担忧的国家领导人的重视｡[2]
我国的村民自治法制化进程始于1982年｡1982年宪法第111条中明确规定,农村设立的村民委员会,是基层群众性自治组织｡1983年10月,中共中央､国务院颁布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,从此村民委员会的建立进入了普遍的､具体的实施阶段｡1987年11月,全国六届人大常委会第二十三次会议通过并颁布了《中华人民共和国村委会组织法(试行)》,这是我国第一部农村基层组织大法｡1988年6月,农村村民自治正式启动实施,国家民政部开始在全国范围内组织乡村选举｡1990年9月,民政部《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》,在全国推广村民自治｡1998年9月,中共中央总书记对村民自治给予了高度评价,指出:“包产到户､乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造｡”[3]1998年11月,全国九届人大常委会第五次会议修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》,标志着我国农村以村民自治为主要内容的社会主义民主政治建设进入了一个新的阶段｡
2004年,中共中央办公厅､国务院办公厅下发《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》提出,“进一步健全村务公开制度,保障农民的知情权;进一步规范民主决策机制,保障农民群众的决策权;进一步完善民主管理制度,保障农民群众的参与权;进一步强化村务管理的监督制约机制,保障农民群众的监督权”｡[4]2005年,中共中央办公厅､国务院办公厅专门下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》,对村务公开的内容､方式､程序等做了较严格的规定｡2006年,总书记在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上强调,“扩大农村基层民主,搞好村民自治,健全村务公开制度,开展普法教育,确保广大农民群众依法行使当家作主的权利｡”[5]目前,全国60多万个村委会,已全面实行了《村民委员会组织法》,村民自治制度不断完善｡有28个省制定颁布了村委会组织法实施办法｡80%以上的村建立了村民会议或村民代表会议制度,制定了村规民约或村民自治章程｡90%以上的农村推行了村务公开制度｡[6]
中国的农村村民自治具有地方自治的特点,即在行政村的地域,实行自治｡[7]因此,村民自治是适应现阶段农村社会发展的有效民主管理形式,必将有力地促进农村的改革､发展和稳定,对建设社会主义新农村具有重要的意义｡
二､村民自治均衡发展在新农村建设中的地位和作用
村民自治的均衡发展是指村民自治制度在嵌入农村社会时所呈现出的稳定､协调运转状态,不仅包括村民自治制度能融入农村社会,并有效运转,还包括村民自治的制度实施满足地区发展同步性､社区权力结构的均衡性､权利主体与权力主体地位的一致性､行为主体政治效能感和政治地位相符性以及民主价值与程序的协调性等特征｡[8]因此,村民自治均衡发展可以加强农村基层民主建设,提高村民自治组织的凝聚力和战斗力,最大限度地发挥农民的积极性和创造性,为新农村建设提供坚强有力的组织保证｡
1.村民自治均衡发展是新农村政治文明的必然要求｡农村民主法制建设,是新农村建设的重要组成部分,也是社会主义政治文明建设的基本内容和重要基础｡村民自治的拓展从更深的层次上促进了农村民主型政治文化的形成,从而为制度层面和行为层面的国家民主和社会民主的发展提供了强韧的文化支撑和精神动力｡[9]村民自治均衡发展把坚持党的领导､充分发扬民主和严格依法办事有机统一起来,把农村各项事务的管理纳入健康规范的轨道,逐步实现“参与有秩序､决策有程序､理事有章法､监督有成效”的局面,为推进新农村政治文明建设奠定坚实的基础｡
实践中,河南省邓州市创造的农村基层组织“4+2”工作法就很值得借鉴｡“4+2”工作法中的“4”即支部会议提议,“两委”会议商议,党员大会审议,村民代表会议或村民会议决议;“2”就是决议公告､实施结果公告｡这样的运行机制,以民主决策为重点,切实保障了农民群众的知情权､决策权､参与权和监督权,使民主管理的内容更具体,程序更规范,操作更有针对性,为社会主义新农村政治文明建设注入了活力｡“4+2”工作法规范了决策程序,疏通了农民群众参与管理､发表意见､集聚民智的渠道,培养了农民群众的民主法制意识,落实了对农民群众的知情权､决策权､参与权､监督权,强化了村干部权力的约束,规范了村干部的行为,农民群众的诉求得以充分反映,增进了干群之间的沟通和了解,减少了矛盾｡另外,所有村级重大事项,均由村支部会议提议,两委联席会议商议,党员大会讨论,提交村民代表大会或村民会议讨论决定,从而突出了党的领导核心地位,理顺了两委职责｡这样既保证了农民群众民主权利充分体现,又使之始终置于党的领导之下,形成一套新时期既有广泛民主,又体现党的领导核心,既有个人自由又有统一意志的乡村治理新机制,不仅为新农村政治文明建设做出贡献,而且还为农村经济和社会发展提供了可靠保证｡[10]
2.村民自治均衡发展是农村经济和社会发展的强大动力｡村民自治的目的,就是通过完善村民自治制度,保证广大农村群众能够享有和行使民主权利,进一步激发和调动他们的热情､主动性､积极性和创造性,以推动农村经济和社会事业更快､更协调地发展,使广大农民群众生活富裕起来｡因此,村民自治均衡的发展,使广大农民群众能够充分享有民主权利,提高民主意识､法律意识和农村社会经济的法治化管理水平,充分调动广大干部群众的积极性､主动性和创造性,极大地解放和发展了农村社会生产力,有力地推动着农村经济和社会事业的发展｡
村民自治均衡发展在促进农村经济和社会事业发展的同时,可以使广大农民生活富裕起来｡安徽省广德县1988年全县村级集体经济产值仅为3642万元,1990年起该县开始全面推行村民自治,到1997年底,全县村级集体经济产值已达22.8亿元,10年翻了6番｡[11]
3.村民自治均衡发展为新农村建设培养新型农民｡建设社会主义新农村落点在“村”､重点在“农民”｡《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中,要求“培养有文化､懂技术､会经营的新型农民,提高农民的整体素质”,这是把农村巨大人口资源转化为人力资本优势的根本途径,也是推动社会主义新农村建设的力量源泉｡通过对《村民委员会组织法》的广泛深入宣传､对民主选举､民主决策､民主管理､民主监督的不断实践,对村民自治的典型事迹以及经验的树立和推广,一大批有文化､有能力､懂经济､会管理､年富力强的干部被群众选举为自己的带头人,提高了村干部的素质,同时,也大大增强了广大农民群众的民主意识和法制观念,农民思想观念发生了巨大变化｡
村民自治的均衡发展,提供了训练和提高农民民主素质与能力的有效场所,逐渐培养农民的政治民主素质与能力,为社会主义新农村建设提供必要的思想文化氛围｡据统计,在已经进行村民委员会直接选举的地区,特别是实行“海选”的地区,广大村民表现出十分强烈的参与意识,投票率超过了95%｡[12]
4.村民自治均衡发展是建设和谐农村的重要保障｡目前,我国正处在全面建设小康社会的关键时期,构建和谐社会对维护社会政治稳定具有特殊重要的意义｡没有农村社会的和谐,就没有整个社会的和谐发展｡在一定意义上,稳定了农村,就稳定了大局｡正如邓小平同志深刻指出的,“中国有百分之八十的人口住在农村,中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定｡城市搞得再漂亮,没有农村这一稳定的基础是不行的｡”[13]
村民自治的均衡发展,有利于畅通广大农民参与农村社会经济事务的决策､管理和监督的渠道,增强农民的主人翁意识,正确处理近期利益和长远利益的关系,使他们能适应农村社会改革发展的形势;有利于引导和规范农民和农村基层干部的各种法律行为,依法调节各种社会关系和经济关系,维护农民的合法权益,减少和及时解决各种矛盾和纠纷,营造和谐稳定的社会环境,是建设和谐社会的重要途径｡如村民自治中的村务公开制度,可以使村级财政的运行置于村民监督之下,村干部以权谋私､违法乱纪的情况减少｡特别是集体经济薄弱的地方,由于村级财政主要依靠直接从农民那里提取各种资源维持运转,这样,提取的数量和方式就和农民的切身利益有着直接关系,村务公开减少了人们对暗箱操作的猜疑和不满,有效地减少了集体上访､暴力冲突等重大事件｡
三､转型时期村民自治均衡发展的路径选择
《中华人民共和国村民委员会组织法》从其试行至今己有二十年的时间,以民主选举､民主决策､民主管理和民主监督为核心内容的村民自治制度在保障村民民主权利､提高村务管理水平､促进农村集体经济发展､维护社会稳定方面发挥了重要作用｡但是,我们在看到村民自治取得重大成就的同时也必须看到,在许多地区村民自治的发展过程中,还存在一些问题,诸如村“两委”矛盾问题､村委会选民和候选人资格问题､村委会换届后工作移交问题､村委会成员“贿选”､“霸选”､“族选”､“官选”问题等等,使得村民自治还没有从理念层面真正落实到政治生活现实层面｡“在相当一部分村,村民自治尚停留在一般的法律制度层面,时期遗留下来的行政化管理模式居主导地位”｡[14]上述种种问题的存在,说明不仅实现村民自治均衡发展的任务还十分艰巨,而且村民自治均衡发展在新农村建设中起到重要作用｡“理想的民主不应仅仅让公民在汤姆和哈里之间选择了一个就算参与管理,而应该让他们在力所能及的范围内识别问题,提出建议,权衡各方面的证据与论点,表明概念并阐明立场,一般而论,即促进并深化思考｡”[5]因此,在社会转型时期,必须创新村民自治均衡发展的模式,从而,实现农村社会和谐､稳定､可持续发展｡
1.加强基层党组织建设｡《村民委员会组织法》第三条规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,依照宪法和法律,支持和保障村民直接开展自治活动,直接行使民主权利｡”所以说,村民自治就是在党的领导下,依法保障村民群众民主权力的行使,使村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理､自我教育和自我服务｡因此,在推进村民自治均衡发展的过程中,要加强以党支部为核心的农村基层组织建设,充分发挥农村基层党组织在农村民主法制建设中的领导核心作用,为社会主义新农村提供坚强的政治和组织保障｡具体来说,要按照“三个代表”重要思想和科学发展观的要求,以新农村建设为契机,健全基层党组织,提高农村党员的整体素质,理顺农村党支部与村委会的关系,发挥基层党组织的战斗堡垒作用和农村党员的模范带头作用,保证村民自治制度健康发展和促进农村社会稳定繁荣｡
2.完善村民自治制度｡村民自治均衡发展就是要进一步推进农村民主管理走向法制化､程序化､规范化｡因此,在社会转型期,我们加强农村民主法治建设,完善村民自治制度建设,重点是建立和健全村民委员会的民主选举制度;以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主决策､民主议事制度;以村务公开､民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度｡
在村民自治均衡发展的过程中,要按照《村民委员会组织法》的规定,坚持“公平､公正､公开”的原则,由村民按期直接选举村民委员会,真正把群众拥护的思想好､作风正､有文化､有本领､真心实意为群众办事的人选进领导班子｡凡是涉及村民利益的重要事项,如村干部享受误工补贴的人数和标准,从村集体经济所得收益的使用,村办公益事业需要村民负担的事项,土地承包､宅基地使用和集体经济项目承包的方案等,都须提请全体村民或村民代表会议讨论,按多数人的意见做出决定｡把村民的权利和义务,村级各类组织之间的关系和工作程序,以及经济管理､社会治安､村风民俗､婚姻家庭､计划生育等方面的要求,以村规民约的方式规定得明明白白,加强村民的自我管理､自我教育､自我服务,实现村级基础工作管理的制度化､规范化和程序化｡对村干部要加强监督,经村民民主评议不称职的村干部,应按照规定程序进行调整｡总之,通过完善村民自治制度建设,真正落实村民自治的“民主选举､民主决策､民主管理和民主监督”,扎实推进村民自治均衡发展､协调发展､可持续发展｡
安徽省五河县屈台村近两年的变化就是有力的证明｡这个村原来是出了名的“上访村”､“落后村”,农民无心种田,收入连年下降,集体经济几乎空白｡该村落后的关键在于村干部产生的路径出了问题,多年来村干部由上级任命,造成村干部只对上级负责,办事独断专行,不民主,不公道,不把群众放在眼里,造成干群关系紧张,矛盾激化,成为全县后进村整顿的重点｡经整顿重新建立了村民代表会议,并健全制度,先后制定了《村民自治章程》､《村民代表会议制度》､《村务公开制度》等13个制度,用以规范村委会和村民行为｡由于这些村规民约符合村情,调动了村民参与管理村务的积极性和主动性,使这个村发生了巨大变化｡去年人均收入2350元,集体经济蓬勃发展｡[16]
3.开展普法宣传｡村民自治的主体是广大农民｡农民群众的关心､支持和参与,是新农村民主管理工作能否取得成效的根本因素｡然而,当前我国农民的政治参与呈现如下特点:政治参与的主动性､自觉性低;具有明显的宗族性和派系性;参与的稳定性和水平不高;非制度化､非程序化参与(行贿､写大字报､集体抗议､越级上访､报复村干部,甚至暴力攻击各级干部和执法人员等)仍然存在｡[17]当然,造成农民村民自治参与度不高的原因,主要是农村干部的守法意识和为人民服务意识不强,人民群众的民主素质和知识水平不高｡因此,在实现村民自治均衡发展的过程中,要加强对农村广大干部群众普法宣传,坚持依法治村,依法治农,保证农村经济快速发展｡
在普法宣传过程中,对广大农村干部要把普法学习的重点放在宪法､选举法､行政法和村民委员会组织法等基本法律上｡通过学习培训,提高农村干部自身素质,强化群众观念､公仆观念､服务观念和法制观念,提高依法办事的能力,依法办事,缩小同群众的差距,提高基层组织的权威地位,为新农村的民主管理建设培育领头人｡同时,普法宣传要与治理农民群众反映强烈的热点､难点问题结合起来,把学法和用法统一起来,让农民群众在生动的法制实践中,接受法制教育,学会运用法律,提高农民的民主素质,充分调动广大村民参政议政的积极性,自觉监督村民委员会的各项工作,从而保证村民自治的正常开展,为新农村建设造就一大批懂法､守法新型农民｡
4.重视农民教育｡“三农”问题是我国革命和现代化建设的根本问题｡农村问题､农业问题,归根到底是农民问题｡因为人是生产力中最能动､最活跃的因素,农村经济的发展,农村社会的进步,最终取决于农民的政治组织程度,取决于农民科技文化素质的提高和适应市场能力的增强｡[18]舒尔茨通过对农村经济的长期研究后得出结论,认为促使美国农业从20世纪初到50年代生产迅速增加和农业劳动生产力提高的重要原因,已不再是土地､劳动力和资本数量的增加,而是人的知识能力和技术水平的提高｡他认为,生产的决定因素是人的素质的提高｡[19]可见,农村人口素质高低,对村民自治均衡发展起到重要作用｡然而,据统计,2004年,我国农村中农民平均受教育年限不足7年,4.8亿农村劳动力中,小学文化程度和文盲半文盲占40.31%,初中文化程度占48.07%,高中以上文化程度仅占11.62%,大专以上只有0.5%｡[20]因此,发展农民教育,提高农民素质,不仅是村民自治均衡发展的关键所在,也是建设新农村的基础工程,对于促进农村与社会全面发展,改变社会风气有着极为重要的现实意义｡
在推进村民自治均衡发展的过程中,我们认为:首先,加强对村委会成员教育培训,提高他们的政治素质和管理能力,以带动村民自治建设的健康发展,从而促进这些地区整体实力的增强｡其次,要对农民进行政策､思想道德､科学文化系统教育,以便更好地发挥农民在新农村建设中的主体作用｡具体来说,重视农民教育就是要用党在农村的路线､方针､政策教育和引导农民坚持勤劳致富,走共同富裕的道路,自觉履行公民义务,正确处理好国家､集体和个人利益之间的关系;用社会主义荣辱观为指导,对农民进行职业美德､家庭道德､社会公德教育,提高农民分辨美与丑､善与恶､进步与落后､文明与愚昧的能力,自觉抵制封建迷信､赌博活动,倡导健康､文明的生活方式,形成良好的社会风尚;对农民进行市场知识､科技知识､文化知识的教育,提高农民的文化素质,致富能力,使他们成为懂科学､有文化､会经营､能管理的新式农民,为村民自治均衡发展提供智力支撑｡
四､结束语
从一定意义上讲,“村民自治的功能是让农民更好地服从国家对全民整体利益所作的安排,同时又为农民改善其在基层和社区社会政治生活中的处境留有余地”｡[27]所以,实施村民自治关系着和谐农村建设的成败,对建设社会主义新农村具有重要的现实意义和深远的历史意义｡在社会转型时期,我们要不断创新村民自治的路径,从而实现村民自治均衡发展,这样不仅有利于农村经济和社会全面发展,而且对于我国的改革､发展和稳定,也有着重要的意义｡
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