农村公共物品供给制度

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内容提要：从乡村治理与农村公共物品供给制度的内在关系上考察了传统农业社会的公共物品供给制度、时期的公共物品供给制度和家庭责任制下的农村公共物品供给制度。通过分析发现，现行的农村公共物品制度仍然是传统经济体制下供给制度的延续，其特征是制度外供给为主、自上而下的决策体制以及供给主体与受益主体二者的分离等。这些特征表明，农村公共物品供给制度与当前乡村治理模式不能实现有效统一，从而导致了农民负担加重、乡村政府债务危机和城乡差距进一步扩大以及农村公共物品供需失衡等问题。据此，提出对乡村治理模式与农村公共物品供给制度进行制度创新的对策建议。

关键词：乡村治理公共物品供给制度

一、问题提出

农村公共物品是指供由范围不同的农村居民消费、享用的，具有“非排他性”和公益性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。农村公共物品供给的匮乏不仅成为农民收入的增长重大障碍，而且也是农村居民消费水平提高的制约因素，并进而影响到我国全面小康目标的实现和城乡经济的协调发展。近年来，对农村公共物品供给问题的研究日益成为政府部门和理论界关注的热点。

从当前的研究文献看，对这一问题的研究主要从三方面展开：一是从20世纪90年代以来农民负担过重的事实出发，认为现行农村公共物品的供给体制在缺乏监督的条件下，各种集资、摊派会逐渐增加以及自上而下的供给决策机制等因素是造成农民负担加重和农村公共物品供给不合理的重要原因（叶兴庆，1997；张军，2002；朱钢，2002）；二是从分税制尤其税费改革后，乡镇基层政府的财权与事权不相称的角度，认为基层政府承担了与其财力极不相称的事权责任，基层政府没有能力提供农村所需要的公共物品是农村公共物品供给匮乏的根本原因（吴理财，2002；周飞舟、赵阳，2003；叶文辉，2004；杨之刚，2004）；三是从公共物品和公共服务供给的城乡之间差异出发，认为传统计划经济形成的城乡“二元”公共物品供给体制是造成农村公共物品供给短缺的重要因素（国务院发展研究中心课题组，2003；李成贵，2003）。

综观以上研究文献，对农村公共物品供给具有重大影响的乡村治理问题并没有涉及。乡村治理是乡村公共权威（包括基层政府和民间组织）处理乡村社会公共事务，保持乡村社会正常生产和生活秩序的各种活动以及制度安排。从一定意义上说，乡村治理的本质就是为乡村社会提供所需要的公共物品。从乡村治理发展的历史来看，不同时期乡村治理的主体、治理客体以及治理模式是不同的，而与其相应的乡村公共物品供给制度也会存在显著差别，尤其乡村治理的组织体制或者治理模式的不同会直接影响其职能的发挥，并进而影响公共物品的有效供给。因此，可以说，有效的乡村治理是实现乡村公共物品合理筹资和有效供给的前提，而有效的乡村公共物品供给制度又成为实现乡村治理的有效途径。本文试图从乡村治理视角分析农村公共物品供给制度的历史演进，分析不同时期乡村治理与农村公共物品供给存在的内在联系，以揭示当前农村公共物品供给匮乏产生的根本原因，并提出对农村公共物品供给制度创新的对策建议。

二、基于乡村治理视角的农村公共物品供给制度历史演进分析

从乡村治理与农村公共物品供给制度的内在关系上考察，农村公共物品供给制度历史演进可划分为三个时期：传统农业社会的公共物品供给制度、时期的公共物品供给制度和家庭联产承包责任制下的农村公共物品供给制度。

1.传统农业社会的公共物品供给制度

从历史上看，中国漫长的封建社会国家行政权虽然能够延伸到社会最基层，但是实际上国家行政机构止于县级，这一点已成为学术界公认的历史事实，即中国几千年的封建社会一直都是“皇权”不下乡。国家政权对乡村社会控制或治理更多的是与乡村社会自治权威结合在一起。这些自治权威往往是由乡村社会的族长、乡绅和地方名流组成，他们实际上承担了对传统农业社会日常生活管理的责任。因此，很多学者（如杜赞奇、梁漱溟、俞可平等）称传统农业社会是一种以乡绅为主导的治理模式。这一治理模式的特点有：（1）长期运行的科举制为乡村治理主体提供了精神支持。“家国同构”的社会意识形态显示了国家意识形态与社会文化习俗的高度融合。传统国家政治权威及对社会的控制与治理就通过这种“无形”的意识形态网发挥整合作用，而这种整合作用又依托把经典意识形态作为考核标准的科举制度。科举制度不仅提供了乡绅精英实现读书做官、光宗耀祖的愿望，而且也使乡绅从这种文化和意识形态中获得乡村治理的精神支持。（2）“家族”土地所有制为乡绅治理主体提供了经济支持。历史研究发现，在中国南方的某些省份，家族把共有“族田”、“庙田”等，规定其收益的一个固定部分用于家族范围的公共事务，这种制度安排成为乡绅治理主体提供了经济支持。（3）乡村治理主体的合法性来源于国家政权与社会权威的有效结合。乡村治理主体的合法性必须首先取得乡村利益共同体的普遍认可；然后，国家通过政治授权使乡绅治理主体获得名义的合法性。当乡村共同体利益受到国家政权或其他外来势力威胁时，乡绅治理主体就成为乡村社会利益共同体的代表，与国家政权或者外来势力进行讨价还价，维护了乡村社会共同体的利益，并保证自身合法性权威的存在。从传统社会的乡绅治理模式来看，乡绅治理主体与被治理的客体——乡村社会存在内在利益的一致性，从而也决定了传统农业社会公共物品供给的制度安排。在漫长的农业社会，由于农业和农村经济本身是一种自给自足的自然经济形态，农业生产处于一种低技术壁垒和低生产协作化形态，农业生产主要以个体农户家庭为单位，农业产出品也主要作为家庭内部的消费品。这些自然经济的特点导致乡村民众之间社会经济联系微弱，公共利益空间窄小；同时，农耕社会所形成的血缘关系纽带部分满足或替代了民众对乡村公共物品的诉求。因而，传统农业社会对乡村公共物品的需求水平和数量处于较低层次，其需求内容包括养老保障、教育、治安、与农业有关的较大型水利设施建设、低层次的生态保护和单个家庭成员难以承担的公共生活事务。从乡村公共物品供给来看，乡村公共物品的供给与组织主体主要由乡绅治理主体承担。一方面由于这些乡绅精英非常注重在乡村社会的声誉、威望而不是单纯追求经济上的利益；另一方面根据“智猪博弈”（boxedpigsgame）原理，经济富裕的大户和乡绅等社会精英实际上必须承担起“智猪博弈”中大猪角色，否则，无法避免公共物品供给上的组织困境。显然，在这里乡村治理主体、公共物品供给主体以及受益主体（乡村社会利益共同体）基本上实现了内在的统一，从而减少了公共物品供给的外溢效应。因而，从一定意义上来说，传统农业社会的公共物品供给制度与以乡绅为主导的治理模式以及自然经济社会形态是相适应的，其乡村公共物品供给制度在一定范围内可以说是有效的。但是，这种传统农业社会的公共物品供给制度仅能局限于乡村社会较小的范围内，并且对大型公共物品或公共设施提供往往力不从心，如涉及到大型的水利设施的建设，就会因财力不足和组织成本高昂而陷入困境。因而，历史上曾多次出现的大江大河治理不善而造成的生态和社会灾难就是最好的证明。

2.时期的农村公共物品供给制度

中国共产党自1949年上台执政以来，对乡村社会的治理和各种资源的整合是史无前例的，它有力地推动了乡村社会的制度变迁，同时也使不少还处于近似奴隶社会甚至原始社会的区域社会实现了迅速转型（叶文辉，2005）。在当时特定的政治、经济和文化目标追求下，新中国在原有农村合作化运动基础上，迅速完成了化改造，在全国范围内建立了以“”为组织载体的国家主导型集权治理模式。这一治理模式的特征有：（1）乡村社会的治理主体——，既是一个组织管理社会生活和政治生活的农村基层政权，又是一个组织管理经济生活的集体经济组织，实现了国家行政权力体制和乡村社会经济组织体制合二为一，即“政社合一”。（2）推行“三级管理制度”。（3）是乡村社会唯一的合法性治理主体。它继承了乡村社会内部社会舆论和社会压力所形成的非正式控制手段，又获得了国家所认可的对乡村政治、经济进行合法操纵的正式控制手段，从而为乡村公共物品的制度外供给提供了充分的物质和组织保证。

在时期，乡村公共物品供给主要来自自身的制度外供给，它与当时的乡村治理模式是紧密结合、内在统一的。（1）从乡村公共物品供给的组织主体与受益主体来看，二者实现了有效统一。由于政社合一的对单个农户和成员私有财产的剥夺，造成农户个体没有经济上的独立权，从而也丧失了与平等谈判的地位，农户或公社成员只是公共物品供给的被动接受者。因而，作为乡村公共物品独立需求主体或者直接受益主体仍然是或者生产大队，而供给主体也主要是，从而较好地解决公共物品供给与需求的信息不对称问题，使“自上而下”的公共物品供给决策体制较为有效。客观看待时期的制度外公共物品供给，我们将会发现这一供给制度在当时城乡分割的“二元”经济体制下，是一种较为成功的公共物品供给制度，它化解了农村公共物品供给的组织困境，提高了乡村公共产品供给水平，缓解了城乡居民在公共物品受益上的差距。2）从乡村公共物品供给的筹资方式上看，充分利用了治理的组织权威，在分配制度框架中预先对公共物品供给所需物质和经费予以扣除，从而保证了乡村公共物品供给的经济来源。从下表1中，我们可以看出，时期公共物品供给经费的主要来源是农村集体经济组织（包括公社及生产大队），而与经费筹集密切相关的是的分配制度。时期的分配制度是实行工分制，公社成员的名义劳动报酬是以工分来计量的，而实际劳动报酬主要以粮食等物质产品的分配来实现。从乡村公共物品制度外供给成本分摊来看，主要采用两种方式：一是物质成本由公积金和公益金的形式从的劳动成果中预先扣除；二是组织成本和人力成本主要利用组织的治理权威和增加总工分数，从而稀释工分值的方式予以弥补。由于在高度集权治理模式下，具有充分调动社会劳动力资源的能力，可以充分利用劳动替代资本的方式增加公共物品供给。因而，学者雷原（1999）认为，时期制度外公共物品供给的最显著特征是大量使用劳动力，劳动对资本的替代达到了无与伦比的程度。

表1时期公共物品供给与筹资渠道

公共物品供给内容筹资主要渠道

1、社队农田水利工程

2、重大水利工程

3、农村中小学教育

4、公社卫生院

5、农村“合作医疗”

6、大队卫生所

7、公社范围的农技站和兽医站

8、公社广播和文化事业公社筹资为主，国家财政补助为辅

国家财政投资为主，社队承担工程劳务出工

国家预算支出为主，社区集体支出为辅，个人承担少部分

实行“社办公助”，依靠公社集体经济力量

基本医疗费用主要由社区集体承担；财政补助培训医务人员的经费

完全依靠集体经济投资维持

国家财政预算内经费及公社自有资金

公社自有资金为主，国家预算内支出适当补助

资料来源：徐小青编著：《中国农村公共服务》，中国发展出版社2002年版，第64页。（注：作者进行了适当整理）

（3）从决策体制来看，时期公共物品供给是典型的“集权式”组织体制和“自上而下”的决策体制。在时期，国家充分利用了集权式乡村治理模式的优势，把农民高度地组织起来举办了许多过去无法办到的公共事业，极大地提高了乡村社会公共物品的供给水平。同时，由于广大公社成员或者农户本身没有私有财产，具有较高的同质性，从而在公共物品的需求上缺乏主动性和需求的差异性，使得自上而下、集中而统一的公共物品供给决策体制变得非常便捷和高效。

3.家庭承包责任制下的公共物品供给制度

体制下的乡村治理模式是特定社会环境下政治推动的产物，它充分利用了高度集权式的组织权威，对乡村社会实行超强的政治和经济控制，从而在组织上和经济上为乡村公共产品的制度外供给提供了重要保证。但是，这种高度集权、政社合一的计划体制本身存在很多弊端，如生产上的命令主义、瞎指挥、任意调拨公社的劳动成果以及分配的平均主义等等，限制了劳动者积极性的发挥，也破坏社会生产力的发展。

家庭承包责任制在很大程度上改变了我国农业生产的激励结构，使农户完成了由生产者向生产经营者的根本性转变，由此极大地调动了农民生产的积极性，有力地促进了农村经济和社会生产力的发展。十一届三中全会后，家庭承包责任制的实施带动了农村政治、经济、文化和社会的变革，使原有的乡村治理模式失去了存在的根据，乡村干部无法利用原有的方式达到治理农村的目的，乡村治理曾暂时出现“权力真空”（张军、蒋维，1998）。为适应农村经济体制改革（或者家庭承包责任制），国家对传统乡村治理模式进行了相应的转变：一是取消体制代之以建立乡镇政府；二是在农村取消生产队体制实行“村民自治”。这样，“乡人民政府——村民委员会——村民小组”这一新的治理体制取代了原有的“——生产大队——生产小队”三级集权式治理体制，乡村治理模式发生了根本性转变。这一治理模式的特征有：（1）乡村治理主体逐步多元化。乡村治理主体不再仅限于国家基层政府（乡镇政府），而且村民自治组织（村民委员会）日益在乡村治理中发挥重要作用。此外，还存在农民自发形成的民间组织，如农村经济组织、“农民协会”以及农民个体等也在乡村治理中发挥重要的作用。（2）乡村治理主体——农村基层政府（或者乡镇政府）逐渐从农村集体经济中退出，蜕变为一种完全的行政组织。（3）乡村治理主体存在“双重”的委托关系。对乡镇政府来说，其治理合法权威来自于国家或者上级政府的授权，从而与上级政府之间构成第一层次的委托关系；另一方面各级政府也是农民的人，农民与乡镇政府之间构成第二层次的委托关系，这种双重角色往往导致乡镇政府履行公共事务角色中发生冲突。家庭承包制下的乡村治理模式新特点，反映在乡村公共物品供给制度必然要求其进行相应变革。但是，中国乡村公共物品供给制度在改革开放20多年内，仍然是时期制度外供给制度的继承和延伸（张军、蒋维，1998），从而造成乡村治理模式与农村公共物品供给制度之间不能实现有效统一，表现在：（1）乡村公共物品组织供给主体与受益主体利益关系的不一致。从委托理论原理，乡村治理模式存在的“双层次”委托关系，如果缺乏有效监督的情况下，就会出现人为了追求自身利益而损害委托人利益行为的发生。从农村公共物品的供求关系上来看，乡镇政府（治理主体）是农村公共物品供给或者生产的人，而农民是公共物品生产的成本承担者和需求主体。尽管农民是各级政府的委托人，但是由于委托人（农民）本身的弱势地位，如同分散小股东在公司治理的影响相类似，农民虽然人数众多，但会因居住分散且缺乏组织性，从而很难通过有效的监督和激励机制来约束政府的行为。魏建教授（1998）认为，农村基层政府往往会通过“摊派”、“收费”等方式强制性向农民提供公共物品。

（2）乡村公共物品制度外筹资对象和筹资方式发生了显著的变化，农民负担直接化、显性化。一是筹资对象由过去的集体组织转向了以农户个体为主，农户成了费用的直接承担者；二是乡村组织的制度外公共物品筹资方式，也不再是从集体经营收益中以公积金和公益金形式进行事先扣除，而是直接向农户收取，这种筹资方式无疑是对农户生产经营剩余的直接分割，从而使农民负担由过去的隐性化转变为直接化、显性化。林万龙（2000）曾利用统计数据将时期和家庭承包制时期的农民负担做了一个粗略的比较，计算结果表明，公社时期农民间接负担占上年人均纯收入比例最高达到了35.2%（1970），最低为20.0%（1962），一般在25%左右，平均值为24.8%。任全珠（1994）根据农业部的资料计算，全国农民负担占上年人均纯收入比例平均值为25.8%，需要强调的是林万龙所计算的公社时期农民负担数值，并没有考虑两个时期所存在剪刀差的不同。如果考虑到时期更为严重的工农产品剪刀差因素，那么，公社时期农民所承担的公共物品供给的真实成本将会远远超过家庭承包责任制下的农民负担。但是，时期并没有形成农民负担与农村公共物品制度外供给成本之间的尖锐矛盾。一定程度上说明，如果乡村治理模式与农村公共物品供给制度能达到相互适应，可以部分化解农村公共物品供给制度所存在的内在缺陷和矛盾。

（3）从乡村公共物品供给的组织生产方式看，家庭承包责任制下，农民对自身劳动力享有支配权，从而使乡镇政府在农村公共物品供给中不能无偿或者随意使用农民的劳动力，致使乡村治理主体丧失了利用劳动替代资本的方式来增加公共物品供给的可能。随着市场化程度的提高以及农村剩余劳动力的大量转移，农村劳动力也开始由先前的绝对过剩向相对过剩转变，甚至部分地区农村劳动力成为“稀缺”资源。乡镇政府在组织乡村公共物品供给过程中，农民所承担的义务工和积累工开始出现由活劳动方式被货币直接支付方式所替代。这样，当农民越来越多地使用货币直接支付乡村公共物品供给的成本时，农户作为独立的经济主体对公共物品制度外供给的负担就更加敏感化。

三、农村公共物品供给的危机

家庭承包责任制下的乡村治理与公共物品供给制度特征说明，尽管家庭承包责任制下乡村治理主体、治理客体和治理模式与时期相比已发生了显著的变化，但是作为乡村公共物品供给制度并没有相应转变，只是旧制度的延续，其结果必然导致公共物品供给制度无法适应农村治理模式变革的需要，其突出矛盾表现在：一是农村公共物品制度直接带来农村公共物品供需的严重失衡；另一方面农村公共物品制度外供给又成为农民负担加重、乡村政府债务危机和城乡差距进一步扩大的重要原因。1.乡村公共物品制度外供给加重了农民负担，使“三农”问题进一步恶化

由于我国目前农村公共物品供给制度仍然是计划经济条件形成的城乡“二元”供给制度的延续，农村公共物品供给存在着制度内供给的缺失或者严重不足。从需求来看，伴随着农村发展，农民对公共物品供给具有越来越强烈的需求，这一需求在目前的“二元”供给体制下只能依靠本辖区的乡镇政府制度外供给得以实现。这样，农村乡镇政府实际面临两方面需求压力，一是上级政府对其所辖社区治理绩效考核的压力（这里，上级政府对基层政府考核指标重点往往是否按照上级政府意愿提供农村公共物品，即上级政府对农村公共物品需求的压力），另一方面乡镇政府又迫于本社区内居民对公共物品实际需求的压力。这两方面因素将促使乡镇政府增加制度外公共物品的供给。从前面的分析，我们知道由于目前我国大部分乡镇政府已从集体经济中退出，其经济功能不复存在。那么，农村乡镇政府要想获得制度外供给的资金以及政府机构运转的经费唯一办法是向农民“摊派”和“集资”，“三提五统”、“一事一议”等收费项目都是这一背景下的产物。由于制度外供给成本分摊制度本身缺乏规范性以及自上而下决策体制弊端，由此造成农民负担加重和“三农”问题进一步恶化。

2.农村公共物品供需的严重失衡

首先，农村公共物品供给的严重匮乏或者不足，主要表现在：（1）农业基础设施供给的不足。许多地方的水利设施多沿用七八十年代修建的水库和沟渠，而维修经费的短缺致使渠道淤积堵塞，利用水平大幅度降低，失去了抗灾抗旱的基本职能；大型农用固定资产短缺，农业机械化水平低；交通和通讯设施落后，13%的村庄不通公路，53%的村庄未通电话，尽管有93%的村庄能接收到电视信号，但普遍存在信号微弱。（2）农业科技供给的匮乏。改革开放以来，农业财政支出占财政支出的总体比重是较低的，如果剔除水利气象等事业费支出，农业投入只占财政支出的3%左右；从财政对农业的支出结构看，农业生产和农村水利气象等部门的事业费和基本建设支出占财政农业支出的94%左右，而农业科技三项费用所占比重不到1%。农业科技投入的不足，引起了农业科技成果推广的力度较弱，对农业发展的示范效应和扩散效应不强，反过来又进一步阻碍了农业科技投入的增长。（3）农村义务教育供给的不足。农村义务教育投入与其所担负的任务不相称，使广大农村地区（尤其贫困地区）义务教育供给不足问题十分突出：第一，教师工资不能按时发放，教育负债严重；第二，基本办学条件得不到保障。一项抽样调查（杜育红，2000）显示，农村小学按教学大纲开出所有课程的学校占87%，课座椅残缺不全的占37.8%，购买教具、墨水、纸本、粉笔等资金不足的占32%；第三，农村教育经费的短缺使农村校舍修缮资金缺口较大。1999年，全国中小学危房面积为1200万平方米，农村中小学的危房面积约占92%。

其次，农村公共物品供给的相对过剩，主要表现在：（1）与政府“政绩”、“利益”挂钩的非生产性公共物品供给的过剩。基层政府倾向于提供与“政绩”挂钩的公共设施，如道路、楼堂馆所、歌舞剧院、农贸市场等形象工程，美其名为建设社会主义新农村，实际上这些公共设施的利用率低下，浪费了大量资金和资源，加重了农民负担，恶化了基层政府与农民之间的关系。（2）臃肿的政府机构本身就是一种过剩的公共物品。按照我国乡镇编制原则为30～50人，但实际上乡镇财政供养人员已达到1285万人（包括离退休人员280万人），平均每个乡镇近300人。显然，臃肿的地方政府机构不仅占用大量的公共经费，而且办事效率差，对农民来说，就是供给过剩的公共物品。（3）农村公共物品供给不能反映农民需求的偏好。钱克明（2003）以2000年为例，对我国财政支农支出特征与效率进行了较为系统的研究，发现农户自身的物质投入、财政对农村科技支出、财政对农村教育支出、财政对农村基础设施支出的边际回报率分别为：1.27、11.87、8.43、6.75，公共支出对农户支出的边际替代率则为9.35、6.64、5.3。显然，按效率排序财政支农优先秩序应为农业科技支出>农村教育支出>农村基础设施支出。但是，事实上自1980年以来，我国农村公共物品供给的实际秩序为农村基础设施>农村教育支出>农业科技。因而，农村公共物品供给秩序不能反映农民需求意愿，它很大程度上是政府决策者偏好的反映。3.乡镇政府的债务危机

从公共物品的制度外供给分析看，乡镇政府向农民的集资和摊派，诱发了农民负担不断加重和“三农”问题持续恶化，农村税费改革正是这一背景的产物。农村税费改革以“减轻、规范、稳定”为目标，试图在减轻农民负担的同时，将农民多年来以体制外方式承担的公共品成本有选择地用税收的形式固定下来，合理的加以规范，不合理的取消，从而遏制乡村政府打着各种幌子随意向农民收取杂费提留的可能。农村税费改革是解决农民负担沉重的重大举措。但是，由于国家没有将乡村公共物品供给纳入国家财政资金的预算轨道，税费改革使乡镇政府制度外财政收入锐减，而相应的转移支付制度没有建立，由此带来乡镇政府历史遗留债务无法化解，日益陷入繁重的债务危机。

4.城乡差距进一步扩大

现行乡村公共物品供给制度不仅是农民收入增长制约因素，而且也是农民负担不断加重重要原因。同时，也成为城乡关系失衡和城乡发展差距进一步扩大的重要因素。2002年，从收入方面来看，我国城镇居民人均可支配收入为7703元，农民人均纯收入仅为2475.6元，城乡收入差距进一步扩大为3.11倍。如果把城市在养老、就业、医疗等福利性保障考虑在内，那么城乡收入的实际差距为6倍左右；在消费方面，我国城镇居民人均消费零售额是农村居民人均消费额的2.69倍；在储蓄方面，我国城镇居民是农户储蓄4.65倍；从社会保障方面，农村社会基本保障难以真正落实，城乡在社会保障方面存在较大差距。城乡差距的扩大和失衡不仅使农业是弱质产业，农民是弱势群体，农村为落后地区的格局得以强化，而且以牺牲公平为代价，影响整个社会的稳定，对整个国民经济的协调发展产生重大负面影响。

四、农村公共物品供给制度的创新

贯彻和落实全面协调可持续科学发展观和“五个统筹”的发展战略，是党中央对传统发展观和发展战略的深刻反思。十六届五中全会中央进一步把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，并提出建设社会主义“新农村”的规划蓝图。从当前的现实矛盾和问题出发，统筹城乡发展和建设社会主义“新农村”首要的问题是为农民、农村提供基本而有保障的公共物品。因而，必须改变目前城乡分治的政策框架和制度安排，对乡村公共物品供给制度进行创新。

1.建立城乡统筹的公共物品供给制度

陈锡文（2003）指出，城乡统筹的内容十分广泛，不仅指财政方面，而且指整个国家经济的发展，包括经济和社会发展两个大的方面，物质文明、精神文明和政治文明建设三个方面都要实现统筹。林万龙（2005）博士认为，在城乡公共物品的统筹供给方面需要注意到经济发展水平的制约问题。我们认为，政府需要在“城乡统筹发展战略”理念指导下，按照公共物品特性、国家经济发展水平以及区域经济发展水平，在统筹城乡公共物品供给上应区分三个层次：一是对影响整个国家的发展战略以及整体国民福利的公共物品，中央政府有责任实现全国性城乡公共物品的统筹供给；二是从区域经济发展水平和发展战略的视角，区域政府（省级）有责任实现区域内部公共物品的城乡统筹供给；三是从地方经济发展水平和发展战略，地方政府有责任实现地方性公共物品的城乡统筹供给。因此，从科学发展观指导的和谐社会构建的视角出发，并立足我国经济发展水平的现实基础上，政府应对统筹城乡公共物品的内容和范围逐步由小到大，直至实现城乡公共物品供给水平的均等化。

2.进一步探索和深化乡村基层治理体制的改革

乡村治理体制与乡村公共物品供给制度的有效性具有内在联系，有效的乡村治理体制是化解乡村公共物品供给匮乏和不合理的重要途径。从我国目前乡镇政府治理主体看，存在着机构臃肿、办事程序复杂、人浮于事、运行效率低下，具体反映在乡镇财政上就是“吃饭财政”，体现在公共物品供给上就是效率低下。因而，需要进一步探索现行的乡村治理体制的改革。基于目前乡镇政府与县级政府许多职能和机构设置的完全类同，乡镇政府实际在代替县级政府履行其职能，而村级组织代替乡镇政府履行职能。因而，主张把县级政府作为基层政权，而乡镇一级只作为县级政府的派出机构。这样，一方面可以减少地方行政机构的重复设置，降低行政管理成本；另一方面可以顺应当前民主改革的需要，作为派出机构的乡镇“公务人员”，较多来自乡村社会的民主选举，可以化解和消除当前乡镇政府为了追求政绩而侵犯村民自治权力的行为，保证农村公共物品供给的有效性。3.建立乡村公共物品供需的民主谈判制度

现行农村公共物品制度外供给与需求脱节根本原因在于沿袭传统“自上而下”的公共物品供给决策体制，使农村基层政府和村委会垄断经营农村公共物品的供给，而广大农民无法表达自己的需求意愿，解决公共物品最优供给必须建立公共物品供给与需求的民主谈判制度。农民对公共物品的需求意愿可以通过：一是通过定期村民代表大会对公共物品供给的“一事一议”程序直接表达；二是通过村集体代表、农民协会或者自发团体参与乡镇一级代表大会进行间接表达。无论直接表达还是间接表达机制，实际上是形成代表农民利益的需求主体与公共物品的供给主体进行民主谈判，从而达成反映双方利益均衡的约束机制，以此来保证农村公共物品供给与需求的一致性，最大限度的利用公共资源或公共物品。

4.进一步改革和完善对农村财政转移支付制度

当前，农村公共物品制度内供给缺位的表现就是公共财政缺位，也就是没有建立规范的中央政府对农村社会的财政转移支付制度。我国相当一部分的县、乡财政入不敷出，财政缺口越来越大，制度内财政的缺位是基层政府没有能力向农村社会提供基本的公共物品，致使许多农村居民面临着行路难、通讯难、就医难、上学难、用电用水难等问题。因而，从中央层面上，应改进和规范财政转移支付制度，尽快制定转移支付法，促进国家转移支付的法制化、规范化。

5.倡导农村公共物品供给政府与市场相结合的模式

目前，已有的研究表明，农村部分公共服务，如小型水利设施，由私人提供的有效性；部分农村良种的提供、专用品种的栽培技术、市场信息等，可由“龙头”企业提供服务（王小林，2003）。也就是对那些外部性不强，且排他性消费成本不高的，并可通过向消费者收取费用弥补供给成本的准公共物品，可以制定优惠政策和鼓励民间私人资本参与提供。倡导政府与市场相结合的公共物品供给模式不仅可以打破政府垄断供给导致资源配置低效率，而且可优化公共物品供给的结构和质量，减少重复性供给浪费的发生。

参考文献：

1.叶兴庆：《论农村公共产品供给体制的改革》，《经济研究》1997年第6期。

2.叶文辉：《农村公共物品供给制度变迁的分析》，《中国经济史研究》2005年第3期。

3.雷原：《农民负担与我国农村公共产品供给体制的重建》，《财经问题研究》1999年第6期。

4.张军：《乡镇财政制度的缺陷与农民负担》，《中国农村观察》2002第4期。

5.魏建《“公共产品”的强制性供给与农民负担的谈判制度》，《南开经济研究》1998年1期。

6.林万龙：《乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革》，《中国农村经济》2002年第7期。

7.钱克明：《中国“绿箱政策”的支持结构与效率》，《农业经济问题》2003年第1期。

8.陈锡文：《城乡统筹解决三农问题》，《改革与理论》2003年第3期。

9.王小林：《西方公共服务制度安排对中国农村公共服务改革的启示》，《农村经济》2003年第8期。