乡村自治制度

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一、引论

国家对“乡村自治”的制度设计和安排，集中体现在《中华人民共和国农村居民委员会组织法》(以下简称《村委组织法》)的起草、修订、颁布和推行上。作为一个制度，“乡村自治”的一个核心目标就是要规范和推动农村的经济发展。《村委组织法》明确规定了村民委员会在发展经济方面的“应当支持和组织”任务，包括支持和组织“合作经济”发展。研究表明，“乡村自治”制度的这一目标设计是与村民的普遍愿望相一致的。但从现实的情况看，村民委员会的经济功能在绝大多数的农村地区并没能得到很好地实现，“乡村自治”并没有释放出制度设计者所设想的经济潜能。是制度设计的经济功能本身就不现实，譬如它与市场机制根本就不相适应?还是制度设计本身是正确的，但缺乏相关制度的有效支持?如果在理论上是可行的，如何才能使它在未来释放它“应有的”能量?本文既不想就有关“乡村自治”的理论作展开讨论，也无意卷入所谓“新左派”和“自由主义”之间更深层次的争论，而只想尝试回答：“乡村自治”制度为何要为农村社区组织设计积极的经济功能，这种功能何以能够如愿实现?

对这个问题的回答，至少具有两个方面的现实意义：一是制度合法化的需要。如果“乡村自治”制度无助于改善生计窘迫的农民的生存状况和发展条件，那么村民的冷漠态度就是可以预期的，而这又将进一步妨碍这个制度预设的其他功能(如民主、自治)的实现，并最终妨碍民主制度在农村社会的生根、发育；二是解决“三农”问题的可能选择。如果我们承认目前的一些发展措施，如城镇化、“农户＋公司”模式、减免农业税等无法长期和从根本上改善农民经济状况、解决“二农”问题的话，那么，在现实条件下，考虑一下如何发挥“乡村自治”制度的潜在经济功能就可能是一条有益的思路。

需要在此说明的是，由于多种原因，本文考察的主要是上个世纪中国农村发展过程中的一些经验事实，因此不可避免地带有自身的“历史局限性”。

二、“乡村自治”与“双层经营体制”：整合发展模式

(一)村委会的经济职能

村民委员会作为“群众性自治组织”出现于上世纪80年代初期，它的一个重要职能就是要接管原大队、生产队两级农村组织的经济与社会管理职能。比较《村委组织法》和《城市居民委员会组织法》(1990)，可以看出国家对城、乡居民委员会管理职能的制度设计差异是很明显的；其中，最为明显的差异则是农村居民委员会被赋予了独有的经济职能。《村委组织法》(1998)的第十九条可以看作是对村委会的经济职能所作的具体规定，其内容如下：“一、乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用；二、本村享受误下补贴的人数及补贴标准；三、从村集体经济所得的收益的使用；四、村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；五、村集体经济项目的立项、承包及村公益事业的建设承包方案；六、村民的承包经营方案；七、宅基地的使用方案；八、村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”由于这些条文同时也可以看作是实现村民切身利益的具体措施，因而它们也可以被理解为政府以《村委组织法》形式做出的农村经济发展政策安排。

借鉴张宁宁的做法，可以将村委会的法定职责分为两类：“第四、五、六条可以归为一类，是‘发展’型的公共事务，发展村庄的经济、为村民提供更多的公共物品以促进村民的生产和提高村民生活质量。另一类是第一、二、三、七条，可称之为‘分配’型的公共事务，是将村庄的集体资源，村民的共同利益加以分配，以求得合理和公平地分配村庄的集体资源，保护村民的个人(家庭)利益。”由此可以看出，村民委员会的经济责任并不局限于提供良好的、低成本的治理环境，而且还要主动地参与农村(私有的、合作的和集体的)经济活动，即“应当支持和组织”农村经济包括”合作经济”的发展，“保障集体经济组织……的财产权和其他合法的权利和利益”。在这样的制度安排下，村委会具有“微型政府”的特征。而事实上，村级(个体、私营、合作、合资、集体)经济也是被作为一个整体来对待的。需要指㈩的是，发展集体经济也是大多数村民的愿望。

村委会作为村民的自治组织，为村民提供公共服务、筹集和使用公共资源应是可以理解的，但赋予村委会以积极的(集体)经济职能似乎并不那么理所当然。如果说20世纪80年代至90年代中期是由于“集体经济”在大部分农村社区客观存在因此需要集体组织对之进行管理和发展的话，那么又如何理解在市场经济制度已经大行其道的情况下1998年正式颁布的《村委组织法》(第五条)反而添加了试行版(1987年)中所没有的维护“双层经营体制”的条文?显然，这不仅仅是意识形态在法律条文中的显位，而应该还是当时的农村(经济)发展困境在制度设计中的反映。正是通过这一条款，《村委组织法》将“乡村自治”和“双层经营体制”这两个制度在战略层面上联系起来。

(二)双层经营体制

与“乡村自治”一样，“双层经营体制”也出现于20世纪80年代初期，也是为了适应市场经济改革的需要而提出的。“双层经营体制”的特点是“以家庭承包经营为基础、统分结合”。在市场经济条件下，“双层经营体制”是集体经济的继续存在为逻辑前提的，因此，要理解这些认识上的差异，关键就要弄清人们对农村集体经济的不同评价和认识。韩元钦将对集体经济的批判分为三类；第一类是既否定合作经济，也否定集体经济；第二类是容忍合作经济，但贬损集体经济；第三类是专注于贬损改革后在我国农村新形成的社区合作经济，否定双层经营体制中的集体经营层次。如果加上赞成集体经营的主张，那么过去20多年中对“双层经营体制”的评价就会构成一个连续谱系：赞成集体经济、否定合作经济——赞成集体经济、赞成合作经济——赞成合作经济、贬损集体经济——否定集体经济、否定合作经济。在不太精确的意义上，这种划分也可以看作改革开放以来对集体经济的主流认识的演进。

作为一种制度安排，“双层经营体制”的关键在于为农村社会设计了两类发展经济的主体，即作为个体的村民以及代表村民的村集体(村委会)。这一点在《村委组织法》与《中国共产党农村基层组织工作条例》中有明确规定。就没计者的目的而言，“双层经营体制”是要促进农村土地、资金、技术、劳动力等生产要素合理流动和优化组合，实现农村私有经济和集体经济的共荣和互荣，避免单一所有制经济形式的缺陷和不足。就内容上看，《村委组织法》的第十九条可以看作是制度没计者对“双层经营体制”内涵的具体设想：集体经济组织并不仅仅要提供私营经济所不能提供的公共服务，也不只是要管理集体资产，而是要支持合作经济、发展集体经济。《农村基层组织工作条例》第四章也有类似规定。

作为一种经济制度，“双层经营体制”在理论上的必要性从根本上来说在于农村整合发展的现实需要。在我国农业缺乏自我生长能力而国家又没有足够能力辅助农业发展的情况下，支持农业的责任就只能落在农村内部成长起来的工业和服务业身上，有效的农村发展模式就应该是一种整合发展模式。而如果农村私营的二、二：产业不可能承担补助分散型农业的普遍要求，农村的集体非农企业就成为唯一的选择。但假如农村非农集体企业在纯粹的市场经济条件下无意承担“过多的”补偿农业的责任的话，“双层经营体制”这种整合发展模式就必然体现为农业和集体非农企业之间的一种强制性的政治联盟。从理论上来讲，如果上述的限制条件发生了根本的变化，那么“双层经营体制”的内涵也就会随之变化：如果农业获得自我增长的能力而不一定需要其他产业的支持或者国家能给农业以足够的补助，那么整合发展模式就不是必需的，而“双层经营”则成为锦上添花之举，村委会的经济职能也就不必那么积极了；如果农村的私营二、三产业能够吸纳大部分农村劳动力或通过产业联系为农业带来足够的利润，那么农业与非农业的市场联盟就可以取代强制性的政治联盟，“双层经营体制”就失去其必要性，村委会的经济职能就可以更多地转向“分配型”，而不是“发展型”；如果集体企业在市场经济条件下也能以吸纳劳动力、利润分配、捐赠及交纳费用的形式为农业发展提供足够的积累，那么“双层经营体制”就不必有政治强制性的内容，村委会的经济职能也就可以转向提供服务和监督。在为数不多的村庄的20多年来的发展史上，以上的这些利于“三农”问题解决的“积极”变化确实出现过。但在大多数的村庄，这种变化只是短暂出现过，没有能长效地推动农村经济的根本性转型。(三)整合发展模式

整合发展模式的核心思想是，无论地域之大小、人口之众寡，只要国家或地区追求整体性的发展，其发展的力度和可持续性都取决于“积累制度”(accumulationregime)和“调整制度”(regularizationregime)的各自的运行状态以及它们相互之间的协调能力。这里，“积累制度”的关键是要建立总体经济的自我生长及扩张能力，而且必须将这种能力内化；而“调整制度”的关键是要维护这种能力并阻止其衰败。整合发展的关键也就是要保证这两个制度的和谐运行。由于现代经济的产业更替的必然性以及各个部门在大多数时候的积累能力不同，“积累制度”维持和改善就必然倚赖于“调整制度”发挥作用，以便促进高积累产业的尽快成熟，维护低积累产业在某种程度上继续存在，推动新产业的引进及形成。同时，由于社会各个阶层成员获取资源的能力也不同，他们参与“积累制度”的方式、程度和能力也会呈现出很大差异，“调整制度”必须能有效干涉整个社会资源(物质资源、人力资源及社会资源)的分配和使用，以便避免资源浪费，更好地培育资源(包括新资源)。如果主要的经济部门无法维护或建立这个经济实体的“积累制度”，那么整个经济就会出现社会资源(人力资本、物质资本、货币资本及社会资本等)的“资源利用危机”(utilizationcrisis)，“调整制度”危机也可能会随之产生；如果“调整制度”不能改善其他经济部门的“积累制度”并由此维持主导经济部门的“积累制度”在一定程度上的继续运行，整个经济的虚弱状态就可能维持下去，甚至不排除整个社会和经济危机暴发的可能性。因此，对于这种经济实体来说，整合发展模式还有另一个层面上的意义：通过整合使“调整制度”有能力人为地改变积累模式，最终建立新的“积累制度”，“整合”在这里就必然是一种更为政治的安排。

至少就制度设计本身而言，“双层经营体制”和“乡村自治”一起构成的发展模式显然属于一种整合发展模式。这种发展模式直接脱胎于改革以前的的整合发展模式。为了更好地理解“双层经营体制”的制度设计，这里有必要对中国农业发展状况作一些简单介绍。中国农业是“贫血型”产业，缺乏自我增长能力，其核心的问题是农业劳动生产率的低下及大量隐性失业。这已是学界的共识，无需作更多的描述。在此需要强调的只是，这种状况至今没有根本性的改善，而且在未来相当长的时期内会继续存在下去。本文根据2200大卡日平均食物摄入量和60％的恩格尔系数标准估算的农村绝对贫困标准为1999年1098元，略低于当年国家公布的农村居民来源于农业(包括养殖业和种植业)的平均收入1139元，但明显高于笔者根据“消费倾向稳定假设”计算得出的当年农业人均收入951元。也就是说，20世纪末中国农业给“平均的”纯农产所提供的只是绝对贫困线上下的收入，而不能提供农业经济增长所必需的积累。对大多数以农业为主的村庄经济来说，单靠农业是无法建立自己的增长动力机制的。维护和发展主要是非农产业的集体经济以某种形式存在就不单是意识形态的保守体现，也不应仅仅是历史遗留的集体资产的“过渡性”管理措施，而是农业发展的内在需要，也是农村发展的内在需要。

综上所述，正因为我国农村经济中的农业这个主要部门无法领军建设农村的“积累制度”，以培育其他部门的积累能力继而建立整个农村经济的“积累制度”为目的的整合发展战略就成为唯一合理的理性选择。而正因为绝大多数地区的作为个体的农民投资其他产业部门的能力有限，我国农村发展其他产业的责任才成为农村集体组织的重任。就制度设计而言，“双层经营体制”明显体现了“积累制度”的要求，而“乡村自治”应该成为“调整制度”的主要组成部分。当然，在市场经济条件下，集体事务的开展、资产的管理、经济的发展必然需要某种不同于集体经济时代的监督和决策机制。在党政分开的指导原则下，以“全民式”参与和民主决策为特点的“乡村自治”规范下的村委会作为村民会议的执行机构就应该成为管理和组织集体经济的最佳组织形式。这样，“乡村自治”与“双层经营体制”之间的战略关联就应该理解为这样的一种政治安排，即“乡村自治”的一个功能就是要监督、维持和保障“双层经营体制”的理性运行和演进，推动村落社会的认同和整合，促进多种经济形式的共同发展；而“双层经营体制”促进和维护的农村经济的整合发展，在推动农业向现代农业转化的同时加速农村经济的非农化，强化村民的认同意识和集体关怀，最终推动“乡村自治”的推广和深化。笔者相信，以法律形式推动和保障“乡村自治”并以此来维护和发展“双层经营体制”不过体现了改革以来中国从政治向法治、从计划向市场转化的需要。可以说，假如以公有制为主体、多种所有制经济共同发展体现了中国特色的发展战略的话，那么“双层经营体制”和“乡村自治”就是中国特色的农村发展道路的制度安排。

三、整合发展模式的危机

(一)危机的症状

以“双层经营体制”和“乡村自治”为核心制度的农村整合发展模式尽管经历了20多年的风风雨雨，但就20世纪末的情况看来，上述看似非常理陸的制度设计却面临无情夭折的危险，具体表现在农村大多数地方的“双层经营体制”是名存实亡，对农村经济的发展没有什么正面贡献，反而使许多村级集体负债累累，“乡村自治”没能增进农村社会的整合，没能维护、完善及提升村委会的经济功能，反而是很多村庄出现了基层政权退化、“富人政治”甚至是“恶人”政治(于建嵘，2003)，在这些乡村人们能观察到的也是整合发展模式的迅速解体。在这个意义上，1996年以后农民增收困难或实际收入的下降，并不能像80年代末的农民收入减少那样可以被理解为周期性的发展困难，而体现了一种发展模式的危机。整合模式的危机在很大程度上是由于农业与其他产业之间的政治联盟解体了。

能直接说明这种政治联盟崩溃的是农村集体企业中转移支付的快速下降(图1)。图中的断裂线发生在1992年前后，这显然与1992年开始的产权制度改革有关。此后，转移支付和农业补贴虽然在一定程度上稳定下来，但也只是在很低的水平上。更为严重的是，农村集体企业转移支付比例的下降是与集体企业在增加值和利润份额中不断缩小(图2)和集体企业的“空村化”同时发生的。

农村内部政治联盟的解体还可以从农村利益群体在国民收入分配中的地位变化中清楚看出。从图3、图4和图8中可以明显看到，不管在农业中还是在乡镇企业中，农民的收入占他们创造的GDP的比例都有较大的下降，而与此同时，地方政府和地方精英的收入比例却不断上升。此外，农村企业吸纳农村劳动力的能力的下降也是这种联盟削弱的一个重要标志。另一个重要标志就是农村集体企业增加值中农产品加工份额的下降。

农村经济内部的政治联盟的解体也可以在整个国民经济的收入分配中看㈩。国家经济一体化致使农村乡镇企业逐渐融入整个国民经济体系，各级政府偏袒城市的做法进一步分化了城乡关系。结果是农民在国民收入分配中的地位迅速下降。这从图5中城乡居民的人均收入比与人均劳动生产率比的走势中可以看出。

对农民而言，由于农业劳动生产率相对于农村企业的劳动生产率不断下降(如图6所示)，农业和非农产业之间政治联盟的削弱显然会加速纯农产的边缘化趋势(marginalizing)，从而加重“纯农化”的后果。“纯农化”可以从三个层次上来理解：①由于与非农产业之间的政治联盟或内在产业联系(forwardlinkages+backwardlinkages)的消弱而导致的农业纯农化；②由于农业纯农化、农民参与非农产业的机会受到剥夺和接受转移支付及补贴减少而产生农民纯农化；③由于非农产业的衰落或向外迁移而导致的村落纯农化。”

农村“双层经营体制”的衰落不仅导致了纯农化的加剧，更导致了农村经济积累机制的弱化。从图7中可以看㈩，农村经济主体向外输出资本的数量越来越大，而这是在农村经济停滞、客观上需要大量资本投入的时候发生的。与非农企业的劳动力吸纳能力下降联系起来考虑，可以很清楚地断定农村经济陷入了“资源利用危机”，它的“积累制度”㈩了问题。

在农村地方政府和精英收入份额不断扩大的同时(图3、图4)，作为现代经济的“调整制度”的重要组成部分的劳动、医疗、养老、社会保障制度在农村也急剧衰落。就普遍出现的赋税和收入成反比的情况看(表1)，“调整制度”在村庄内部发挥收入调节作用也严重削弱了。显然，“乡村自治”制度在大多数农村地区已经不能再发挥“调整制度”的功能了。

总之，由农业停滞、农村经济主体经营利润下降(图8)、村级集体财政普遍破产及农村资源(积累和劳动力)利用能力衰弱所体现的“积累制度”的困境，由农业与非农产业分离、农村社会分裂(desintegration)、农村居民对自己产品占有能力下降及集体企业衰落所反映的“调整制度”的衰落，给我们描绘了一幅农村整合发展模式正走向解体的动态图景。事实上，在很多农村社区，整合发展模式已经荡然无存。

(二)危机的根源：一个简短的解释

20多年来，我国农村发展的一个特点是农村内部的日益分化。大约20％的村庄的产业转型较为顺利：非农产业而不再是农业成为农民收入的主要来源，这些村庄的集体经济较强，农民收入也较高。大约40％左右的村庄的非农经济发展缓慢，出现了明显的纯农化和逆工业化。武志刚对他调查的20个收入最少的“空壳村”(村公共收入低于1万元)的描述为我们提供关于这类村庄的感性认识：集体经济成分比重很少，几乎为零；在固定资产中集体所有的只占4％，集体经营收入占经营总收入的0.08％；公共收入主要来源于农户上交(超过60％)；公共支出中用于集体经营扩大再生产的支出几乎没有；农业依然是农民收入的主要来源，农民人均纯收入少于1000元(武志刚)。剩下40％的村庄介于两者之间，但其中大部分村庄的发展前景很可能是进一步的纯农化和逆工业化。

由于影响村级经济发展的环境和制度因素是多种多样的，因此无法断定，经济发展好的村庄的“双层经营体制”一定运行得很好，但可以肯定，经济发展好的村庄的村委会在一定程度上维持了而不是破坏了“双层经营体制”；同样，也无法断定，“双层经营体制”实施得较好的地方“乡村自治”一定发挥了主要作用，但可以肯定，在经济发展不好的村庄，“乡村自治”制度没能发挥法律赋予的积极经济功能。这就是说，现实的发展情况并不否定制度设计的合理性，“乡村自治”至少在理论上还是可以维护和促进“双层经营体制”的。当然，这不是说，制度设计是完全没有问题的。事实上，“乡村自治”没有考虑到村委会和村支部可能发生矛盾和冲突，因此也没有设计解决潜在冲突的机制；没有考虑到村庄形势的多样性和复杂性，因此没有设计针对不同情况的补充性措施；没有考虑到村庄内部村民利益的多样性和不一致性，因此忽视了村民与外部世界的利益关联可能妨碍他们追求内部的“一致利益”；没有考虑到“乡村自治”可能需要更大的范围内的民主自治为背景才能开展；等等。同样，“双层经营体制”也忽视了不同经营主体(私营和集体)之间潜在的矛盾和冲突；没有考虑到村级经济发展环境与村委会经营能力的巨大差异；没有考虑到“双层经营体制”可能成为不平等利益分配的工具；等等。然而，村落发展所呈现的巨大差异提醒我们：这些制度设计内在的问题并不能完整解释以“双层经营体制”和“乡村自治”为核心的农村发展模式何以㈩现危机。这里将讨论两种推动农村整合发展模式走向解体的结构性力量，一是市场化，二是“战略性群体”(strategicgroup)的形成。

市场的优势在于利用价格调节配置资源和引发竞争并由此推动创新，这一已有公认，但它同时也决定了资源的流向和收益的不均衡。它对农村经济发展的影响主要在于：①迫使农业的利润趋零。中国的农产品市场接近完全竞争市场，在纯粹市场条件下会很快趋向帕累多最优。对于产品供给者的农民来说，这意味着利润首先会趋零。但是，由于农产品的升级和更新都非常困难，加上农民进入其他产业部门的门槛较高，出现“负利润”的恶性竞争也不奇怪。这就是“多收了三五斗”的故事不断发生的市场原因。②形成工农业产品“剪刀差”。非农产业在市场条件下创造、维持利润的能力远非农业可比，这是工农业产品剪刀差的真正原因。农业的利润也就通过市场机制形成的剪刀差作用流向非农产业，这又进一步加剧了农业和非农产业之间利润率的差异。利润率的差异不仅决定了产品的不平衡分配，而且也支配了资源进一步投入的非均衡流向，这样，农民就在国民收入和投资两个层面上受到“剪刀差”的侵害。③打破了村庄与外部世界的边界，冲击双层经营的整合发展模式。随着市场化和国民经济的一体化，农村的劳动力、产品、资金与村外的资本要素日益交织在一起，村级经济和村级社会在集体经济时代被强制的相对封闭环境迅速消失，市场很快确立了它对村内经济发展的支配性影响，村民的利益越来越取决于与外部世界的资源交换的流量、方式及地位，这同样也改变了他们对集体经济的心态。与此同时，市场化还迅速改变了村庄的社会资本结构和运行原理：部分源于经济对村庄生活世界的加速“殖民”，部分则源于随市场化增加了村民与外界的交流机会。

农村社会利益格局的变化是整合发展模式衰落的重要原因。考虑到我国农村居民的社会流动性很高，所谓“阶层”内部的一致性建设还没有完成，因此采用“战略性群体理论”(theorvofstrategicgroups)来分析目前农村的利益分化更为合适(T.Heberer.2000)。该理论是专为分析发展中国家转型过程中旧的阶级或阶层解体而新的还没有形成之前的社会关系特征以及这种社会关系对资源分配与资源使用的影响而创立的。战略性群体兴起于社会转变之际，面临资源的重新分配和创造，形成战略性群体就是为了共同利用这个占用资源的机会(appropriationchances)。[菊于法律制度和规章尚未定型、现代官僚体制的运行尚未全方位确立，社会还未整合而呈处于碎片状(fragmented)，因此战略性群体所用的手段和方法也呈现多样和易变的特征：既可以是合法的，也可能是非法的；既可以是政治的，也可能是非政治的；既可以是合乎社会(社区)利益的，也可能是违反社会或社区利益的。由于战略性群体追求目标的多样性和多变性：不仅仅是物质利益，还可能是权力、声望、知识、宗教目的，由于战略性群体的领袖人物可能是官员，也可能是教师、企业家、经理、军人、自由职业者等，因此战略性群体的运行对所在社会或社区的影响也复杂多样。由于战略性群体的构成和运行环境不同，其影响社会或社区事务的方向、能力和时间长短也不尽相同。由于战略性群体和国家机构的关系既可能是共生的、合作的，也可以是矛盾的、对立的，因此它们既有可能为社会或社区的发展提供动力，也有可能成为反动的和破坏性因素。如果将这些特征变量(目标、手段、成员间的联系方式、领袖类型、与政府的关系、制度环境、时间等)作排列组合的话，就可以发现，战略性群体的实际类型是非常之多的。作为乡村内部和外部资源分配和组合的决定性力量，这些不同种类的战略性群体必然会对“乡村自治”的方式和格局产生重大的影响。由于战略性群体的内部分工是垂直的(呈现patronage-clientrelationship)，由于资源(权力、金钱、声望、知识等)都呈阶梯型结构，战略性群体的行为多为“中心”取向。由于战略性群体必然与其他群体争夺资源，社会内部的资源分配就不可能完全按市场原则和正式制度的规定进行。由于战略性群体一旦形成就会在一定时间内产生路径依赖，因而会对社会或社区的发展产生较长期的影响。

正是通过市场机制与战略性群体之间的交互作用，“双层经营体制”(尤其是集体经济)和整合发展模式在各地农村呈现㈩了不尽相同的命运，由此造成了目前农村社会不同的发展状态、不同的村内社会关系结构和村庄与外部的关联形式。但就全国而言，它们确实决定性地推动了资源流动的“四个倾斜”(王思斌)(即向城市的、向上级的、向沿海的和向富人的倾斜)。在这个意义上，可以说是市场化和战略性群体的形成过程造成了农村整合发展模式的解体，并使大部分农村地区陷入了发展困局。

四、新农村建设与“乡村自治”

虽然以“双层经营体制”和“乡村自治”为核心的农村整合发展模式在一些乡村取得了令人振奋的成就，但就全国而言，20世纪末的“双层经营体制”显然失去了其制度功能。面对由此引发的农村发展困局，中央政府果断地在2000年拉开了农村税费改革的序幕，这标志着我国新农村建设的开始。在随后的几年中，一种新的农村发展模式逐渐凸现出来。关于这个新的发展模式的目标，总理在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议的说明》中作了明确的界定，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。从五个目标之间的关系安排看，经济建设和“乡村自治”仍是这个新发展模式的核心。2005年12月31日通过的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》这个新农村发展模式实施总纲也继续赋予了村委会在新农村建设中发展经济的制度职能，第29条还规定的增强集体经济组织的经济实力和服务功能。但新农村建设中村委会的“发展型”经济职能显然更加具有弹性、更不明确。但新农村发展模式显然已经不是“双层经营体制”下的整合发展模式。上述纲领性文件中也没有再提到“双层经营体制”。

虽然村委会至少在理论上仍然可以在新农村建设时期承担起《村委组织法》赋予它们发展乡村经济的职能，比如：增加村庄集体支出的合理性、争取资金和项目，带动村民发展经济、减轻纯农户和低收入户的负担、增加村集体经济的理性运行、提高社区的安全度和可信度、引导社区资源的投入的社区利益导向、加强对村外资源的利用等，但对于已经基本没有或只有少量集体经济的村庄，村委会就只能执行消极的经济功能了。

就全国而言，进一步发展农村经济除了要加紧落实《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中设计的重要举措(减轻县乡的财政负担，增加对农业、农村教育和医疗保险的直接补贴，增加扶贫力度，改善农村信贷工作，为乡村财政和集体经济提供审计和监督机制等)外，加快城乡一体化建设和区域协调发展已成当务之急。