政府农村公共产品供给职能定位

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[摘要]当前，“建设社会主义新农村”的重点是要加快发展现代农业，而加快农村综合改革步伐将为现代农业的发展提供体制和机制保证。解决农村公共产品缺失问题是新农村建设的紧迫任务。乡镇政府面临着机构改革的问题，同时也是农村公共产品供给主体，所以，乡镇政府职能在农村公共产品供给中如何定位成为问题的焦点。文章将对乡镇政府在新形势下的职能定位加以分析。

[关键词]发展现代农业；乡镇政府；农村公共产品；政府职能

2007年的政府工作报告中指出，做好今年的“三农”工作，要以加快发展现代农业为重点，扎实推进社会主义新农村建设。前不久，总理发表署名文章指出：“农业税的取消，标志着我国农村改革进入了个新的阶段，这就是全面开展以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。”而加快农村综合改革步伐将为现代农业的发展提供体制和机制保证。也就是在这样一种逻辑语境下，乡镇政府应重新定位自身的价值取向，即要强化公共服务，提供优质的农村公共产品。由此，农村公共产品供给成了“新农村”建设的逻辑起点。

一、取消农业税前后乡镇政府农村公共产品供给面临的困境分析

(一)在取消农业税前，乡镇政府面临的两个问题

1、体制问题

乡镇政府作为基层政权，是国家权力运作体制中的一环。这一体制在某种程度上可被称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。此体制中处于基础环节的乡镇由此也承担着由上级层层下达的指标任务，进而形成了所谓“上面千条线，底下一根针”的局面。乡镇对这些指标的完成状况在压力型体制之下已成为评价乡镇工作绩效、对其领导进行奖惩甚至升降职的主要依据。面对此压力，乡镇势必将主要精力放在执行上级指示上。毋庸讳言，由于在上级下达的指标中包含多项公共产品的内容，压力型体制在某些方面对督促乡镇政府提升公共产品的供给质量是有益的，但其副作用也不容小视，这体现在：乡镇为完成上级的政策指标，普遍被迫持续扩大人员与机构编制。当乡镇的有限资源损耗在这些新增的人事与机构上时，能够用于公共产品的经费支出必然相应减少，庞杂的乡镇机构之间的协调难题也降低了公共产品的供给效率；在特定指标的选择性激励下，乡镇干部少有动力去关注那些不在指标之列的公共服务项目，这也是造成乡镇公共产品供给能力下降的重要原因。此外，受压力型体制影响，乡镇不得不对指标进行再度分解，分配给村民自治组织并运用行政手段督促其执行，这就对村民自治组织在村级公共产品供给中主体地位的确立和乡镇政府与之相关的角色转型构成了双重阻碍。

2、权能划分问题

乡镇政府作为乡村基层政权组织理应承担乡镇地方性公共产品的供给职责，但在很多情况下，乡镇所要承担的公共产品范围却要大大超越乡级水平。诸如义务教育、计划生育和社会救济等关系到社会可持续发展和稳定的公共产品，其影响面和重要性已与中国社会的整体发展前景紧密相关。按照公共产品的供给的效率最优原则，由中央政府承担此类产品的供给在成本与收益的权衡上会更为适当，而由乡镇政府自行供给则难免导致效率不足的缺陷。例如，在受到多方关注的义务教育的供给问题上，乡镇政府平均需要将三分之二以上的财政收入作为义务教育经费，并因此造成了严重的教育负债，但由于乡镇财政资金总量不足，如此高比例的财政投入仍然难以有效改变乡村义务教育的落后现状，甚至难以维持乡村教师的基本工资。与此相关的是，一旦乡镇政府将大部分财政资金用于支持义务教育，其他的地方性公共产品的供给便很难获得足够的资金支持，这就在一定程度上引发了乡镇公共产品供给低效性的“连锁”反应。

(二)在取消农业税后。乡镇政府主要面临财政问题

没钱成为乡镇政权理直气壮从农村社区公共产品供给领域退出的理由。一是预算内财政资金不足，保证“吃饭”问题己经成为地方财政的目的本身，而不是服务公民的手段。这就出现大面积的欠发工资、基层政权运转发生困难、财政支出规模让位于“吃饭”财政、地方政府已无财力干其他事情等问题。加之地方政府行政体制改革滞后，也制约着农村公共产品的供给。二是预算外收入是乡镇政权供给农村公共产品的主要收人来源，农业税的取消堵住了预算外收入的口子，但乡镇干部的有效激励机制没有建立起来，这样就直接影响了公共产品的供给能力。最后，乡镇财政资金使用的随意性很大。很多乡镇在选择投放财政资金的公共产品时，往往将目光集中于那些位列上级考核指标之列、见效快、又能显示政绩的项目，却忽视了那些短期效果不显著的长效性公共产品；另一方面，部分乡镇在获取一定财政自主权后，不是致力于提高公共产品的供给绩效，而是产生了非生产性的扩张性消费倾向，利用公款吃喝、旅游，修建豪华办公楼等现象颇为普遍，甚至少数乡镇干部还化公为私，非法将财政资金据为己有。

二、乡镇政府的职能定位

2007年的中央一号文件提出，“必须加快改革步伐，为建设现代农业提供体制机制保障”。乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制这三项改革是推进农村综合改革的突破口。乡镇机构改革则是关键，而机构改革必须以转变政府职能为前提。当前，要解决财力有限与公共产品供给不足的矛盾，关键在于真正地转变政府职能，把主要的财力集中到为老百姓提供更多、更好的公共产品上来。立足于建设现代农业的发展起点，乡镇政府应好好把握这一历史契机，把自己的职能定位在公共服务上，为农民提供更多、更优质的公共产品服务

(一)乡镇政府要实现农村公共产品供给渠道的转变

公共产品的非竞争性、非排他性决定了政府在公共产品供给中总是处于主导地位，再加上“由于公共物品私人提供量会普遍不足，政府必须插手提供公共产品”，但对于不同性质的农村公共产品供给，政府应予区别对待，要根据农村公共产品具有的特性来衡量该起什么样的作用。首先，农村纯粹公共产品属于全国性的采取中央政府供给型模式。而乡镇政府则须积极配合，保证中央的政策决策在基层社会中切实得到贯彻执行。中央实行的工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，就是要求乡镇政府认真落实到位。中央政府应该加大对农业的投入力度，把农村具有全国性质的公共产品列入国家公共财政支出范围，统筹城乡发展。如农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等。属于地方性的则由相应层次的地方政府供给，乡镇政府主要负责辖区内的农村公共产品供给。比如维持农村社会治安、制定城镇发展规划、进行乡镇基础设施建设和建立农村社会保障体系、为农民和乡镇企业提供咨询、培训等。其次，农村的准公共产品受地方政府决策目标和公共财力的制约，纯粹由政府供给难以顾及农户的需求偏好，从而形成供给不足和供给过剩并存的局面；另外，对于跨辖区的公共产品供给仅靠本地乡镇政府也难以完成；所以，应该采取乡镇政府与其他主体混合供给型。外部效益或成本溢出本辖区的农村准公共产品，需要与上一级政府或其他辖区进行合作来提供公共产品与服务，如乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造、有线电视网络等方面；收益不外溢但排他成本较高的农村准公共产品，如中型水利工程、乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广、市场开发及提供市场信息等，采取政府与私人混合供给；具有一定规模及经济、收益可排他的地方俱乐部产品，如社区文化、医疗以及其他一些社区福利项目，也可以采取政府与私人混合供给。在实际运作中，还需要完善农村基层民主制度，建立农户的需求表达机制；对于供给什么公共产品、以及供给的规模、结构都由农户民主决定，而非乡镇政府的意志所决定。(二)乡镇政府要积极拓展农村公共产品的筹资渠道

在“服务型”政府建设的背景下，乡镇政府职能是为社会和公众提供服务。就公共产品供给而言，主要是提供适合本辖区范围内农民生产和需求的公共产品和服务。由此，取消农业税，农村公共产品筹资渠道变得至关重要。尽管存在着诸如制度建设滞后、政策不完善等亟待解决的问题，乡镇政府也不能抱着“等、靠、要”的思想，“坐吃山空”，而要积极行动起来，积极拓展农村公共产品的筹资渠道。一是在纯公共产品的供给上。首先，可以采取行政的方式来筹集资金，即政府通过财政预算渠道为农村公共产品和服务提供资金，取消农业税，预算内筹资成为农村公共产品的主要资金来源；中央要加大对农村的投入力度，而地方财政预算内筹资的地位也要增强。乡镇政府应充分意识到这一点，向省、市、县级政府多争取资金投入。其次，基层自筹和统筹的资金以及政府基金可以通过向居民个人和企业收费成为财政筹集收入，并专款专用；或者对已建成的公共产品进行一定程度的征税收费，将所得的钱重新投入到农村公共产品的建设中去；抑或成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专项发展基金。二是在准公共产品的供给上。首先，可以通过市场的方式来筹集资金，即主要依靠市场经济中的等价交换和有偿使用原则，通过市场向社会筹集资金。这一种方式的渠道是最多的。乡镇政府可以通过减免税收和给予信贷优惠等政策，调动经济组织增加对公共产品生产的投入；可以与社区协作，通过社区在本地区或本地区外筹集资金来增加农村公共产品生产和建设的资金投入；可以发动企业或个人参与公共产品生产和建设，由他们提供部分资金，之后回收部分成本；其次，援助方式。包括社会与社区、社会对个人和群体、地区与地区等之间带有帮助和救济性质的资金投入方式；可以争取企业家的捐助，特别是祖籍是本地区的成功人士，让他们回家乡无偿投资建设。

(三)乡镇政府提供公共产品应符合当地社会发展总体规划

通过深入调查，广泛听取农民的意见，反复论证，不图政绩，讲实效，从农民群众最迫切、最直接、最关心的问题人手，明确提出农村公共产品建设的思路、目标和工作措施。显然，乡镇政府处理好农村公共产品供给的侧重点问题显得特别重要。首先，地区的侧重点对于经济繁荣、地方财源丰裕或者乡镇集体企业多、效益较好的一些地区，村集体组织有财力提供较多的公共产品，乡村道路、农村水利等基础设施较好，则应该在文化、娱乐、体育、社会参与、中档的市政建设等方面下工夫；而其他资源条件落后、交通不便、底子较差的地区，公共产品的供给则呈现短缺的态势，应该强化基础设施建设，增加社会保障、义务教育、公共卫生、初级的市政建设等方面的供给。其次，类型的侧重点首先应该保证农民基本生活方面的需要，然后再把侧重点放在农村基础设施建设上。今年的政府工作报告提出要大力加强农村基础设施建设；加快农村水利、道路、电网、通信、安全饮水、沼气等设施建设；集中力量用两到三年时间基本完成全国大中型和重点小型病险水库改造；加快安全饮水设施建设，今年再解决3200万人的安全饮水问题；同时，重视村容村貌治理，加强污水、垃圾处理设施建设，创造整洁、舒适、文明的人居环境。