城乡统筹发展内部角色定位

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[摘要]城乡统筹发展是在科学发展观指导下的，以新农村建设为核心的城市化发展新思维，而选择城乡统筹发展战略的时机，则取决于市场机制和现有城市发展水平两大动力系统的准备程度。政府和组织化农民作为城乡统筹发展的主导和主体角色，应各司其职而又紧密合作，唯有如此，城乡统筹才能实现可持续发展。

[关键词]城乡统筹发展；城市化；新农村建设；市场机制；政府；农民组织

一、引论

2007年6月，成都和重庆两市被国务院确立为继上海浦东、天津滨海之后的“国家综合配套改革试验小区”。上海浦东、天津滨海“是解决狭小城市空间的产业聚集和现代服务业发展如何破题的问题”，而新的综合配套改革试验区的主题则锁定在城乡统筹。

城乡关系经历了怎样的历史演变才发展到了城乡统筹阶段呢?城市和乡村的对立曾经是古代文明发展的特征，它是“随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地域局限性向民族的过渡而开始的，它贯穿着文明的全部历史直至现在”。而现代文明与城乡对立之间发生的联系互相之间形成了矛盾，一方面，现代性所倡导的平等价值必然关照到城乡关系，它反对城乡分离、对立以及由此而产生的差距，另一方面“现代化带来的一个至关重要的政治后果便是城乡差距。这一差距确实是正经历着迅速的社会和经济变革的国家所具有的一个极为突出的政治特点，是这些国家不安定的主要根源”。因此现代国家都自觉地致力于城乡差距的缩小乃至消灭，城市化自然地成为了现代化的标志和标准。

世界各国的城市化道路因国情相异而各不相同，在一些农业人口比例比较小的先发国家中，成功地通过工业和城市的充分发展单向度地同化、消解了“三农”，实现了城乡一体化的现代化目标。但中国“三农”比重特别大，长期存在的城乡二元对立、分治的格局又导致了“三农”的发展特别落后。改革开放以来，城市和工业发展取得了显著成就，为城市化进程提供了重要的推力，但在沉重的“三农”历史负担面前，仅有这些推力还远远不够，当前我国城市化进程每向前进一步，“三农”所遭受到的阻力和政府为此付出的成本都在成倍地增长，反而又出现了乡村与城市发展的严重不平衡、不协调，“三农”问题依然还是个大问题。由此可见，推进中国的城市化进程，首先得从方法论上作出重大调整，要放弃以往那种用孤立的、机械的方法来研究城市化的思维习惯，应该建立一个包含城市和乡村二者有机联系在内的新的系统结构来研究上述问题。有鉴于此，中央提出了科学发展观，在这一理念的指导下，实施统筹城乡发展的战略，由城乡分割到城乡统筹是我国城市化进程中历史转折的标志。

二、城乡统筹发展的内涵

城乡统筹发展仍然属于城市化范畴，它是实现城市化目标的一种具体手段或路径。与以往那种一味注重城市和工业的单向的城市化道路不同，城乡统筹发展要打破以往城乡之间因割裂而隔绝、因分治而不平等的发展模式，强调城市与乡村的相互支持、互补的共同发展。城乡统筹的终极目标，不是消灭农业、农村和农民，其根本目标是要将禁锢在传统农民身上的一切不平等、落后的因素剔除，为“三农”的发展创设一个全新的环境。它以城乡平等的价值观为基础，以新农村建设为主题，以城乡一体化为具体内容来实现社会均衡和谐发展的模式城乡统筹发展思想中以系统论思想作为方法论基础。从系统论的观点来看，城市和乡村应当是一个整体，把城市和乡村置于一个统一的大系统中，在这个系统中人流、物流、信息流应该自由合理地流动，各种生产要素、资源逐步趋向配置效率最优化。城市和乡村发展在系统论指导下才能共赢。城市化问题仅仅在城市中找答案，注定是艰难的，占总人口三分之二还多的农业人口不但要转移到城市，还要保证他们安居乐业，而中国城市在一个较长时间内很难具备这样的容纳和吸纳能力，农村的发展才能为其赢得足够的空间和时间。中国农村的落后情况，已经成为现代化建设和社会主义发展的重大瓶颈，而“三农”问题仅仅在“三农”中找出路，也注定将是一条失望之路。可以说，中国的城市化问题和“三农”问题从形成的那天起，已经相互嵌合在一起，只有联系起来，在彼此身上才能找到发展自己的答案。

协调发展、均衡发展是城乡统筹发展的内在要求。城乡协调、均衡地发展也就是要城乡一体化发展，其具体内容包含城乡产业一体化、城乡居民一体化、城乡制度一体化、城乡发展格局区域化。城乡产业一体化是城乡统筹发展的基本内容，其目标就是要在城乡之间构建一个适合各自优势而又相互补充的产业结构体系，当前将工业生产体系逐渐从中心城市转向城镇和农村，促进农村的繁荣，而中心城市则以服务业为主，消解城市的负担，从而有效地克服“城市病”和“农村病”。城乡制度一体化，则是指要创立一个确保城市居民和农民能够同等程度地享有各种政治、经济、文化权利的制度体系，这是城乡统筹发展一切工作的发点，如若缺失，其他一切都将变得举步维艰。城乡居民一体化，城乡居民在产业一体化的推动下和制度一体化的保障下，享有同等权利并同等地承担责任。城乡发展格局区域化，是指要建立由一个或多个核心城市，以及与这个核心具有密切经济社会联系的城镇与地区组成的城乡复合体，一般称之为都市圈或都市连绵区。

城乡统筹发展，并不是要忽视城市化，放慢城市化，更不是要否定城市化，而是通过新农村建设，更好、更健康、更扎实地推进城市化，可以说，在城乡统筹发展思想指引下的新农村建设是欲用“反弹琵琶”的方法来达致城市化目标㈣。我党在十六届五中全会中提出建设社会主义新农村的目标，标志着我党已经意识到工业化片面发展的严重负面影响，通过建立在平等价值观之上的协调均衡城乡统筹发展思维来建设社会主义新农村，是符合中国国情的科学抉择，它不但践行了科学发展观的核心价值理念，同时也是构建和谐社会的重要战略措施。由此我们也能体会到成渝两地率先进行城乡统筹发展的尝试和探索，无疑是踩准了新农村建设和现代化进程整体推进的鼓点，它们被确立为新一批特区的原因决不是一种偶然。

三、城乡统筹发展的动力机制

城乡统筹发展，对城市、农村乃至整个中国现代化全局都有着重要的意义。城乡统筹发展不是一个偶然事件，而是由多种因素共同推动形成的结果。

首先，市场经济的发展是城乡统筹发展的内在动力。工业化进程开启之后，城市与乡村之间出现了差别和对立存在着一定的必然性，但是工业化所依附的市场经济体制，却最终又必然使得城市和乡村逐渐融合。市场经济与自然经济、计划经济相比较，其最突出的优势就在于：高效的资源配置效率。市场经济能够高效地配置资源的前提则是资源的自由流动，一般而言，其流动的范围和频率与资源配置的效率之间呈现正相关关系。城市和乡村在还没有足够成熟的市场经济中都存有一定的惰性，城市满足于自身的繁荣和富足，乡村能够忍受清贫和宁静，都没有足够的动力去破解彼此孤立、对望的格局，但是当市场经济发展到一定程度时，城市感受到了资源的压力，乡村被贫困压得喘不过气时，城市和乡村的交流和互补就成了双方不约而同的选择。因此，我国城市化道路到了现阶段提出了城乡统筹发展的战略从根本上说是由市场经济发展的实际水平所决定，从这个意义上说，城乡统筹发展是后发国家城市化道路中的高级状态。其次，城市及其内部产业的发展水平是城乡统筹发展的现实动力。不管各国城市化道路有多大差异，在承认城市和乡村之间存在着互补关系的前提下更加关注和强调城市对乡村的支持和反哺，应该是一个最大的共同点。就中国而言，提出城乡统筹发展思想的一个大背景就在于客观存在的城乡二元结构以及愈益扩大的城乡差距，城市反哺农村必然成为城乡统筹发展的一个重要倾向，因此城市反哺乡村的意识和能力在当前的城乡统筹发展中就格外具有现实意义。第一，城市反哺乡村的意识一方面缘自于城市对自身发展态势的审时度势，毕竟乡村客观存在着缓解城市现有危机的价值，城市形成与乡村休戚与共并且宽容互助的城市文化后必然会自觉反哺乡村；城市的反哺意识另一方面也缘自于政治安排，在理论灌输和政策引导下城市会逐渐养成反哺乡村的价值观。第二，城市反哺乡村的能力则倚重于城市的产业发展水平。由于中国城乡差距太大，试图比照韩国“新村”运动那样“通过新农村建设，使农村更宜居住，减缓农村人口向城市的快速集中，减缓城市压力”的意图显然有些不切实际。因此城乡统筹发展作为城市化的手段之一，仍然得以城市的充分发展为立足点。城市作为城市化的主要载体，其功能的获得又主要依赖于工业和服务业的发展。发达的工业和服务业一方面通过财政杠杆向乡村输血，保证农村社会的政治稳定，缓解城市化进程中的急迫性，促使城市能够在从容状态中走出一条理性发展道路；另一方面城市工业和服务业的发展，特别是服务业的发展，它在吸纳劳动力和提高生活水平方面的突出功能，直接关系到城市能在多大程度上满足农村人口的转移需求，以及能够在多大程度保证并提高他们的生活质量。

四、城乡统筹发展中的角色定位

城乡统筹发展，是我国城市发展和农村发展中新的价值取向，是改革过程中又一次利益格局调整，因此它的顺利推行与主体的能动性发挥程度直接相关。

政府是城乡统筹发展的主导，确切地说它是城乡统筹发展的组织者。城市和乡村中的市场机制成熟程度直接导致了二者间的发展落差，但是仅有经济理性的市场却没有能力自觉调节城市和乡村的差距，市场只握有城乡差距的单程票。面对市场在调节城乡差距中的失效，承担着政治的、社会的还有少许的道德职能的政府则萌生了调节的自觉意识。我国的城乡统筹均衡发展不仅是个现实问题，以往由于行政力量过度干预造成的城乡发展失衡决定城乡统筹发展还是个历史问题，解铃还须系铃人，政府力量必须要在其中起主导作用。

政府在城乡统筹发展的职能体现在三个方面：一是教育和动员职能，政府反复地向公众说明城乡统筹发展的意义和必要性，尽可能地描摹出城乡统筹发展的利益全景图，从而激发各类利益群体投身于城乡统筹的热情。二是保证必需的制度供给，政府要为城乡统筹发展营造一个规范的、人性化的制度环境，通过制度化的保证城乡统筹逐步进人到良性运行的循环之中。三是组织调节职能。政府需要积极引导资本向农业投入，改造农村微观经济基础。没有现代生产要素以资本形式向农业投入，就无法走出传统低效农业的陷阱。众所周知“可以赢利的投资是经济上成功的先决条件，但是农村，投资的赢利只有在国家的帮助下才能实现”。偏重于农村建设的城乡统筹发展，还需要政府从财政上进行大力支持，政府财政支持体现在两个不同方面，一方面指财政权从中央政府向地方政府的转移和下放，促使地方政府在事权和财权上的统一，充分调动地方政府在城乡统筹发展中的积极性和行动能力。另一方面则指政府要加大对农村公共基础设施建设的投入，韩国“新村运动”之所以能够取得成功，就与政府大力的财政支持密不可分，韩国1971-1978年财政预算中的农村项目开发经费就增加了7.8倍，中央和地方财政投资合计则增加了82倍，这样的经验完全值得我们学习并借鉴，政府的财政投入不仅在于提高农村的经济水平，社会发展和文化发展更加倚重于政府投入。

政府强力推动，城乡统筹发展能否得以顺利推进?答案显然是否定的，以新农村建设为主题的城乡统筹发展，农民是受益者，更是建设主体。只有农民才最知道自身的需求，才能够以足够的热情和持久的动力创造自己幸福美好的生活。

当前我国农民对新农村建设有着强烈的主观需求。改革开放以后，以家庭为单位的农业生产经营模式，有效地解决了劳动积极性问题，但是面对随后而至的市场经济，处于原子化状态的农民无力应对市场风险的冲击，无法取得有利的市场谈判地位，科学化的和社会化的生产模式也难以引进和推广到农业生产中，农业生产的效率和效益又一次遭遇到了瓶颈。面对着农业的落后、农村的贫困以及农民在众多政策中的不平等地位，尽管农民还没有足够话语权，但要求改变落后现状，建设新农村的主观愿望却是客观存在着的。

与改变现状的强烈愿望相比较，农民改变现状、建设新农村的实际能力却又相当有限。农民在社会中的不平等地位是农村问题最深刻的根源，农民长期以来在特定的生产方式下养成了分散生存的习惯，如此一来，单枪匹马的农民如何凭一己之力摆脱不平等的现实困境，出路何在?唯有团结起来!任何斗争成功与否都取决于那些具有共同利益的个人之间的团结程度，通过组织团结起来，能够使其成员的付出最小化，最节省精办，它是弱者对抗强者的武器，是形成集体意志的唯一途径。从主体的角度而言，农民组织何以成为可能?出于共同的信仰抑或共同的经济追求，就中国当前的现状而言，共同的经济追求可能是现实中农民组织建立和发展的基点和起点。而就外部环境而言，政府对各类农民组织，尤其是农民经济合作组织持倡导和扶持态度，在新农村建设中政府欲向农民组织借力的意图还是比较明显的。主体出于对市场信息的需求，或者出于对规模化生产的需求，或者出于农业技术的推广需求与外部相对有利的环境相结合，各类农民组织正在悄然形成。组织化的经历有助于培养农民相互信任、合作的习惯，农民组织和组织化之后的农民，为新农村建设提供了社会资本，是其他资本发挥作用的前提，其作用无可替代。组织化的平台有助于农民能够参与到有关于自身命运的决策当中，民主和善治能够激活和调动农民的主动性和积极性。组织化的农民和农民组织才是城乡统筹发展的真正主体。

关于政府和农民在城乡统筹发展中的角色，成都市委书记李春城体会深刻：城乡统筹，没有政府的力量是不可能的，只有政府的力量是不可持续的。成都市社科院经济研究所所长陈家泽的观点给出了下文：只有当农民的组织化程度提高，具备资源配置的能力，城乡统筹才是可持续的。政府在城乡统筹发展中的组织和推动作用必不可少，但是政府在此间发挥作用的方式和范围应该有所限定。政府在城乡统筹发展中应该尽量少地运用行政手段，通过有效制度供给和宏观性的经济调节，提高农民的政治地位，优化农村的投资环境，培育和规范农村经济发展的市场秩序，才是政府参与城乡统筹发展的主要手段。在城乡统筹发展这一系统工程中，核心主体是农民，内源性动力则是市场，政府要避免依赖刚性的行政命令越疽代疱，急速推进城乡一体化进程的冒进思想，必须竭尽全力激发农民的积极性，激活市场机制的能量。唯有政府、组织化的农民和市场各司其职而又紧密合作时，才能真正落实科学发展观指导下的、以新农村建设为核心的城乡统筹发展战略。