农村土地流转

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[摘要]土地制度是农村的基础制度，党的十七届三中全会提出了要加强和规范农村土地流转，对我们推进农村的改革发展具有重要的指导意义。新时期，农村土地流转有了快速的发展，但是现阶段土地流转仍然存在着不合理的问题，如何解决新问题，就成了现阶段农村工作的重申之重。

[关键词]土地流转；现状和问题；措施

古典政治经济学创始人威廉·配第“劳动是财富之母，土地是财富之父”的精辟见解，诠释了土地与人类的关系，即土地既是人类生存与发展的物质基础，也是一切财富的源泉。改革开放30年以来，我国农业经济取得了快速的发展。而农村土地制度的改革与发展是中国农业经济取得成绩的根本原因所在。近几年来，我国又相继颁布了一系列的法律法规，继续调整农村产权关系，为土地流转注入了新的活力，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中明确指出：要“加强土地承包经营权流转管理和服务”，更是新时期新阶段开展农村土地流转的一盏明灯，它必定会指引我国新农村建设走向又好又快的发展之路。

一、新形势下我国农村土地流转的现状

改革开放30年来，我国的土地流转制度经历了“明令禁止—解禁—规范化”这样一个发展阶段。现阶段，农村土地流转速度有所加快、规模都有所扩大，通过数据以及资料分析，笔者发现我国农村土地流转呈现出以下明显的特征：

(一)土地流转规模有所扩大，但整体规模偏低，呈现出地区差异性

随着我国农村生产力水平的提高和农村剩余劳动力转移的加快，我们农村土地流转的规模不断扩大。如图1所示，我国农村土地流转从1984年的2％发展到2002年的4.8％。如表1所示，广东、江苏、湖南、安徽4省的流转耕地占各自耕地的比例均较低，但不同省份流转规模又有差异，主要表现为经济发达地区土地流转规模要高于经济落后地区，广东省耕地流转比例比安徽高出近10个百分点。究其原因，还是由于经济发达的地区城市化水平较高，农村的剩余劳动力转移程度就越高，土地流转地程度也就越高。

(二)土地流转的形式多样，但自发流转为主，且比例偏低

从表2可以看出，广东、江苏、湖南、安徽等4省土地流转存在着转包、转让、互换、入股、租赁等形式，土地流转形式趋于多样化，但是同时也看出4省的土地流转基本上是在农户与农户之间进行的，如湖南省农户之间的土地流转的比例达到85％，其他省份的比例也在70％左右。但是，流转户占承包户的比例是很低的，最高的是广东省，也只有25.3％。这说明我国农村土地流转发展虽然形式多样，但是还是在一个较低层次的水平上，农村土地流转还没有真正实现市场化、规模化。

(三)土地流转呈现口头化、短期化和随意化的特点

中国人民大学和美国农村发展研究所2005年组织的17省农村土地调查数据显示：绝大多数农村土地流转的交易都发生在本村，且半数以上的交易没有明确的市场价格。在转出土地中，有87.6％的土地转包给本村或其他亲戚。另一方面，流转还呈现出短期化的倾向。如表3所示，河北等六省的土地流转往往都在一年之内进行流转，超过一年的很少，对6省的抽样调查表明，总体上有44.1％的农户流转期限在1年之内，流转期限不超过5年的有57.5％，而长期流转的仅有1.4％。同时表3显示，流转的期限随意化现象很明显，总体上不确定期限的比例是34.7％，而在安徽、湖南、四川等省流转期限不确定的比例均超过60％。

二、新形势下我国农村土地流转存在的新问题

(一)土地所有主体、使用主体的权力被虚化，造成农民权益受侵害

产权清晰是现代市场经济正常运作的基本保证，然而，当前农村土地产权关系的权能较为混乱。首先是权属不明确，造成权属边界模糊，现行的土地所有制结构是在1962年实行的“三级所有，队为基础”的制度上制定的(“三级”就是乡(镇)、村、组)，但是，具体到每一块土地，这块土地归这三级中的哪一级所有就比较模糊。其次是土地所有权主体的界定模糊，我国法律规定农村的土地归集体组织所有，但是实际上，土地所有权的绝大部分均由国家行使与掌握，农村中的村集体在一定程度上充当的是国家与农民之间的“行政牵制机构”这样一种尴尬的角色，这样造成了农村集体土地所有权处于虚化的状态。最后，农民土地使用权受到集体权力的覆盖，现行的土地制度规定土地是集体所有、使用受农民支配这样一种机制。但是由于缺乏农民对乡(镇)、村、组等“集体代表”的监督机制，使得基层政权及乡(镇)、村干部掌握了绝大部分的土地处置权。这样，普通农民不仅难以对其进行有效的监督，而且他们自己的土地经营权往往受到侵犯，造成土地流转过程中农民权益缺乏保障。如一些地方政府的“家长制作风”盛行，行政方式的“拍脑袋”化，还有一些政府更是为其政绩工程和自身利益进行权力寻租，官商资本相勾结等侵犯农民利益的情况时有发生。

(二)土地流转缺乏规范的操作程序，造成流转不畅

1缺乏有效规范的法律法规来保障土地流转的顺利进行。虽然我国不少法律政策都对农村土地流转作了一些规定，但是对农村土地承包经营权和使用权，在流转手续、流转程序等方面规定得过于原则和笼统，因而造成了不少农户用“口头协议”、私下自发流转的局面，这样一种流转交易没有规定流转双方的权利与义务，因而在现实中造成了不少的纠纷。

2缺乏有序运行的土地流转中介组织。这主要体现在三个方面：(1)缺乏土地承包经营权交易的组织机构；(2)缺乏相应的土地评价机构；(3)土地流转市场的缺乏”。在广大农村，散户之间的土地自发性流转无法实现土地大规模、高效率的聚集，需要寻求“散户一大户”的土地流转途径。但是在现实上，由于散户和大户在经营方式、经营理念等方面存在这巨大的差异，因此，很容易造成“有卖找不到买，有买找不到卖”的信息不对称局面，而缺乏有序运行的土地流转中介组织，这种情况还将在一定程度上继续存在。(三)缺乏完善的社会保障体系，影响土地流转主体的积极性

由于历史和现实原因，我国社会保障体系还未能覆盖农村所有地区，因此无法为那些将土地流转出去的农户提供充分的社会保障。当前，由于我国大部分农民的文化程度不是很高，因而他们也没有一技之长，除了土地之外他们没有其他的谋生手段，因此，土地在一定程度上就是他们的“钱袋子”和“命根子”。当土地流转所得的费用低于农户的预期时，深受“土地是养老保障”这一传统观念影响的农户，尤其是普通的小规模的经营散户，就很有可能放弃土地流转的计划。调查结果显示，农户继续保留土地承包权的主要原因已经不是可以从中获取较好的生活保障，有33.895的人认为放弃了土地也没有什么好处或得不到其他保障；而有高达47.8％的农户认为如果政府能够为他们提供适当的养老保障，就愿意放弃承包地。另外，一部分已流转土地的农民涌入城市之后，如果没有合理全面的社会保障体系的关怀，由于其自身原因和现实条件的限制而失业后，对城市治安等方面有一定程度的影响。

三、以民为本，构建农村和谐的土地流转关系

(一)创新土地产权制度，赋予农民稳定而完整的土地承包权

土地是不可再生资源，其供给的无弹性决定了建立清晰土地产权制度是现阶段土地流转的核心，同时建立土地流转机制也是家庭联产承包经营制度的应有之义。在促进土地流转的过程中，要进一步完善农户的承包权，赋予农民完整的土地产权，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并保持长期不变。”完整的土地产权有利于激励产权主体千方百计地降低成本，实现投资最小化、收益最大化，从而有利于进一步提高劳动生产率；完整的土地产权有利于约束产权主体的行为，保护农地质量，提高农业生产能力，土地承包的完善关键要有条件地赋予农民土地的处分权，而这就需要政府部门“有所为，有所不为”，所有权与流转权分离、所有权不干预流转权。只有这样，才能排除一切权力对流转权的干扰和制约，真正“尊重农民意愿”；才能真正将土地流转起来，从资源转化为资本，取得规模效应、集约效应和市场效应。

(二)加强和完善法律法规制度建设，加强土地流转的立法规范力度

首先要加强和完善相关的法规制度建设。这主要包括完善和强化国家土地立法，进一步明确集体土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理者以及他们之间的关系，并对集体土地受让主体、权利义务以及用途方向等加以严格规定和限制。其次要加强土地流转中介组织的建设。由于在土地流转过程中的信息不对称状况和双边垄断现象，流转双方获取市场信息的难度加大、成本提高。因此，需要进一步完善中介服务组织，形成“土地流出—中介服务组织—土地流入”的土地流转机制，实现土地流转从“散户—散户”的分散性自发流转向“散户—中介服务组织—大户”的有序化、市场化、组织化流转的转变，为土地的规模经营提供快速、高效的土地流转与聚集机制。

(三)建立多层次的农村社会保障体系，为土地流转创造良好的外部条件

土地是农民谋生和福利的最重要的来源之一，如果不能解决好包括就业、医疗、养老在内的农村社会保障等问题，开展长期、广泛、有效的土地流转就是一句空话。因此，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，那么农村土地市场的发育进程也将严重受阻。因而，必须贯彻“广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系”，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助以及发展和完善农村合作医疗制度等。同时，建立健全其他一些配套设施，如城乡户籍制度的改革、做好进城务工人员的培训等工作，真正解决土地转出者的后顾之忧。

(四)加快农村剩余劳动力转移，促进劳动力的合理利用

我国现阶段农村土地流转的发展程度不高，重要原因之一就是农村剩余劳动力无法得到合理有效地转移。因此，只有劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能扩大农业的经营规模，才能加快农村土地流转进程。这就需要加快工业化进程，推动农民与土地的分离；需要加快城市化进程，推动农民与农村的分离；需要小城镇建设和乡镇企业的发展相结合，推动农民和农村、农地的双重分离。这样不仅使农村剩余劳动力得到最优化的利用，同时也是最大程度上地促进了社会主义新农村的建设。

土地的不可再生性和稀缺性，决定了土地资源的合理利用是人类的一个永恒研究课题，如何有效地配置土地资源，使其功能发挥到最大，是各国政府所要考虑的主要问题。因此，我国农村的土地流转制度的构建与完善不仅关系到我国9亿农民的生计，同时更关系到社会主义和谐社会和国家的产业安全，党的十七届三中全会发出的农村改革信号，则代表着新时期又一个新的起点。