农村公共产品供给

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摘要：本文以保护农民享受公共产品消费权为出发点，分析我国农村公共产品供给体系存在的缺陷，并在此基础上提出完善农村公共产品供给体系的基本思路。

关键词：公共产品；农民权益

目前，我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。农村公共产品的普遍短缺，已严重制约了农村发展。

一、农村公共产品供给现状

(一)“城乡分治、一国两策”的制度安排下，我国农村公共产品供给严重不足。公共产品是指那些消费具有非排他性和非竞争性但收费存在困难的产品。公共产品由公共部门(政府)来生产能实现公共产品供给的相对有效性。由于几十年来实行“城乡分治、一国两策”，我国广大的农村地区公共产品主要由农村政府(乡、镇或村集体)来生产和提供，由于大多数农村基层政府和组织财力非常有限，导致公共产品在广大农村严重不足。

目前农村的纯公共产品主要有：农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础研究、大江大河治理等。准公共产品有：农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村医疗、中低产田改造、乡村电网建设、农村文化馆等。这些公共产品均由政府提供，但依据公共产品效益覆盖范围的大小，政府提供的物品又分为全国性的产品和地方性的公共产品(地方性公共产品还可进一步细分为不同的层次)。中央政府主要负担全国性的公共产品，地方政府主要负担地方性公共产品。由于长期以来的“城乡分治、一国两策”制度安排，我国中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，本应由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民来承担，本应由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，最终落到乡政府和农民头上。特别是农村税费改革后，国家和地方政府实行财政包干，除大型水电建设外，国家把地方建设的任务交给县、乡政府，不再通过拨款加以支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府，由于财政紧张，对农村公共品的投入锐减，特别是老、少、边、穷地区就更加难以生产。如，基础教育、计划生育都是基本国策，都是为了全国人民的共同利益，是全国性的公共产品，但这些事权目前主要由乡政府以及村承担。这样做的必然后果是乡镇政府事权大于财权。另外，全国的乡镇多数财政困难，无力承担和提供农民所需的公共产品。久而久之，广大农村地区的公共产品严重短缺，远不能满足农民需要，甚至于应由中央政府提供的纯公共产品农民也享受不到或非常有限，如消防服务、基础教育、公共卫生保障系统服务等等。与城市居民相比，农民的权益大受损害。

(二)税费负担与享受的公共产品供给极不相称，农民没有相同的国民待遇。根据公共财政理论，居民纳税是为了购买政府的公共产品和公共服务，如果政府不生产和提供相应的公共产品和公共服务，则居民纳税就无据可依。多年来，我国无论是中央还是地方都非常重视城市公共产品的生产和提供，在生产了供全国居民消费的纯公共产品，如国防、安全系统外，还投入大量的财政支出在城市生产和提供准公共产品，使城市居民可免费享受纯公共产品或支付较低的价格即可消费准公共产品。虽然目前我国已逐步取消了农业税。但长期以来农民所缴纳的各种税费明显偏高。虽然农民纳税比城市居民多，但从政府那里获的公共产品供给却相当有限。近几年的财政支农支出，虽然绝对量有很大的增加，但相对量即农业支出占国家财政支出的比重却一直下降。国家财力投人的不足，导致农村公共产品供给严重短缺。但由于县、乡(镇)政府财力有限，根本无法承担如此沉重的公共产品供给负担，最终只有减少或不提供公共产品。如，政府要全国接受义务教育总人数约为1.9亿，有70％在农村，县乡两级政府要负担近70％的义务教育开支，许多乡镇光负担教师工资就占其财政总开支的60％以上。与此同时，县乡两级政府财政供养人员占全国的71％，但其财政收入却只有全国财政总收入的21％。

(三)农村先天发育不良，后天营养不足，农民无法与城市居民享有同等发展机会。由于“城乡分治，一国两策”的体制，农村的社会经济条件远落后于城市居民，一些基本的生活设施公共产品的提供在大部分的农村根本没有。如，供暖供热设备、自来水体系、小区休闲健身场所。但更为重要的是，农村的自然条件比城市要恶劣，如大江大河的治理，边远山区防震、防洪、防止山体滑坡等一些重大的自然灾害。城市要面对的主要是居民生活的公共产品的提供，但农村的主要精力却还停留在生产基础设施的提供上，要寻求与自然相平衡的良性公共产品提供体系，关系到农村的长治久安和新型农民的培育。而且，自改革以来，由于基层政府资金不足，而且因为缺乏长远眼光，对不能快速给地方领导带来“政绩”的生产性产品较以前更为不足，原有的供给水平也遭到相当程度的破坏，水利渠道淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，也影响了农业的持续稳定发展。按经济学的观点，公共产品的消费对私人产品的消费量有替代性，就是减少生产成本、运输成本、销售成本和决策成本在内的私人活动的总成本，从而提高他们的收益水平。我国农民在长期的工业化和城市化过程中做出了巨大贡献，当工业化进入到现阶段，国家经济实力增强时，政府应为农民提供大量的公共产品，农民应该得到回报。也只有如此，农民才能在长远发展上与城市居民站在同一起跑线上。二、完善农村公共产品供给体系。赋予农民同等的国民待遇

农村公共产品的匮乏，关键是资金的缺乏，应寻求建立农村筹资机制。农村公共产品建立和发展，既需要有财政来保障，又要有符合市场经济运行机制要求的融资机制来筹集资金，这两方面构成了农村公共产品长效发展机制的主要内容。政府财政的来源应成为主要来源。

(一)建立并完善公共财政体制，明确各级政府在农村公共产品提供中的权限和职责。计划经济时期形成的城乡二元结构，是城市公共产品建设出现巨大差距的主要原因。因此，消除城乡公共产品建设和提供上存在的差距，必须破除城乡二元结构形成的体制格局。首先要消除在公共产品筹资能力上的差距，转移支付重点，向农村和中西部地区倾斜。如，教育要从重城市、重高等教育向重农村和基础教育转变，还有医疗卫生、基础设施等等。考虑到我国地域辽阔，不可能由中央政府负担全国农村的公共产品的生产；同时又考虑到乡镇政府财力的有限，也难以提供广大农民所需的公共产品。可根据公共产品的分类，由中央政府、省级政府、县级政府和乡镇基层政府分别生产和供给农村地区不同的公共产品。受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供，具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。以此为准则，中央政府在提供农村公共产品时，主要是从事跨经济协作区的大江大河大湖的质量、农业科技成果推广、农业环境保护、农业信息网的建设、农业基础科学研究以及与国防建设有关的民兵建设，与国民素质有关的义务教育等等。地方性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广、农村电力、节水农业等属于准公共产品的范畴，可在政府补贴的基础上，明晰产权，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励农民自己提供公共产品。这类产品也可先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相应的使用费。

(二)充分完善和利用市场资金，提高农村公共产品的筹资能力。目前，在公共产品生产和建设过程中，采用市场渠道筹资还处于起步和探索的阶段，主要做法有：利用资本市场筹资，如发行长期基本建设国家债券；成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专项发展基金；向金融机构融资；利用减免税收和给予信贷优惠等政策，调动经济组织增加对公共产品生产的投入。大型乡镇企业的作用不容忽视，许多乡镇企业为了企业的更好发展，根据“智猪博弈”原理，如果企业不提供公共产品，单个私人因为提供的成本太高，获益太少，是绝对不会提供公共产品的，这样大家都不能获得利益。但对企业的瓶颈制约比私人更大，“两害相权取其轻”，再加上政府的鼓励政策，企业会积极生产和提供一部分公共产品。如，公路的修建、电网改建、绿色企业对环境的治理等等。同时，应充分发挥市场的竞争机制，如允许多个电信网络、有线电视网等自由竞争，降低公共产品的提供成本，优化整个公共产品供应体系。