耕地农民社会养老保险制度建立

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摘要：随着中国城镇化、工业化进程的推进，农村户籍人口的劳动力结构发生了变化，不同农民群体出现不同的养老保障需求。本文针对农民群体分化的特点，以占农村户籍人口大多数的耕地农民社会养老保险为切入点，在界定耕地农民范围的基础上分析了耕地农民的社会养老保险现状及发展障碍，提出适合耕地农民的社会养老保险制度构建思路：耕地农民社会养老保险制度构建要考虑农村养老社会保险制度特殊性；耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保费标准的合理性；耕地农民社会养老保险制度构建要考虑缴纳保费的灵活性；耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保险层次的多样性；耕地农民社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的衔接性。

关键词：耕地农民；养老保险；制度构建

据全国第五次人口普查数据，中国65岁以上的老年人口为8811万，占总人口的6.96％，其中城镇老年人口3180万，占城镇总人口的6.30％，农村老年人口为5631万，占农村总人口的比重为7.35％，农村老年人口的绝对数是城镇人口的1.7倍，老年人口中有64％居住在农村。因此，当前中国养老问题的真正重点和难点不在城市而在农村。目前，在中国大部分农村地区，家庭养老是最主要和最普遍的方式。农村老年人主要依靠个人劳动收入，丧失劳动能力时才依靠儿女供养，生活保障主要依靠土地等生产资料。其中以耕地为主要生产方式的农民数量最多，且只拥有土地使用权，占有的社会资源很少。同时由于不断扩大的城乡差别及社会分配关系的不公平，使得以耕地为主的农民生活日益窘迫。本文以耕地农民社会养老保险为切入点，拟按照低水平、广覆盖和可持续的方针，对适合耕地农民的养老保险制度构建思路进行探讨。

一、耕地农民及其养老保险现状

(一)耕地农民的界定。耕地农民主要是指从事农林牧渔业等农业生产，拥有农村户籍且长期居住在农村，以农业为生的农村劳动力。耕地农民具有三个基本的特征：户籍在农村；拥有从事农业生产的基本生产资料，如土地、河流、草原等天然资源；从事以农业为主的经营活动。由于统计口径的不同，对耕地农民做精确的统计比较困难。因为统计面上的农业从业人口常常包含那些长期或短期在外打工的流动人口。根据相关学者的估计，1999年乡镇企业职工约为1.4亿人，流动人口约为1亿人，两者相加为2.4亿，如再加上其无劳动能力的直系亲属，这一数据将达到3亿。从总计8.07亿农村人口扣除，则耕地农民数目约为5.07亿人，约占农村人口总规模的62.5％。2001年全国农业普查中“农业从业人员”项目下的普查数据表明，2000年全国农村实际从事农业经营的人口约为5.19亿人。在全国各省区中，农业从业人员超过l000万的省份有20个；农业从业人员超过2000万的省份有11个；而农业从业人员超过3000万的省份则只有6个，即江苏、安徽、山东、河南、湖南、四川，其中山东、河南与四川三省的农业从业人口甚至超出了4000万。

(二)耕地农民的社会养老保险现状。中国长期以来形成的城乡二元结构造成农村的经济发展相对缓慢，在农村还未真正建立起养老保险制度。中国的农村养老保险于1986年开始探索。1991年根据《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，开展了建立县级农村养老保险制度的试点。1997年7月国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，提出有条件的地方向商业保险过渡。1998年，农村养老保险由民政部转交给劳动与社会保障部，农村养老保险开始进入清理整顿阶段，清理整顿一直持续到2002年。这一时期农村社会养老保险参保人数下降，出现了倒退的现象。在这一阶段，耕地农民参加农村社会养老保险的状况和效果更加不理想。具体表现在：

1.参保的耕地农民少。当前中国农村社会养老这种以个人储蓄为主的完全积累模式近乎于商业性养老保险，偏离了社会养老保险制度设计时的本质要求。其最大弊端是能参保的多是有收入保障的农村户籍人口，他们即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决。而最需要养老保险的低收入和贫困农民往往被排除在养老保险之外，不能从养老保险中受惠，使得该制度既无法体现社会保障性质，更无法体现济弱扶困的社会公平原则。另一方面，农村社会养老是以自愿原则为基础，农民对农村社会养老保险知识的了解程度、对农村社会养老保险有关政策的态度、对当地政府的信任度及其年龄、文化程度、子女数、所在地的经济实力等，均会影响其是否参加农村社会养老保险。从参保农民的工作业态细分，以村干部、民办教师、农业大户等收入稳定、收入水平较高或受教育程度高的农民参保居多，而以耕地为主的农民参保较少。

2.耕地农民养老保障水平低。对大多数的耕地农民来说，由于目前农业生产的非现代化和农业收入的水平较低，这部分人大部分属于低收入和贫困阶层，而且其中相当一部分是年老体弱者，除维护家庭的日常开支和必要的教育、医疗外，其用于养老的积蓄极其有限。现行保险费征缴实行的是低标准、多档次，从2元到20元分为十个档次，由农民自由选择。由于制度设计的缺陷和政府推行中的问题，加之个人利益最大化的考虑，绝大多数人都选择了最低档次。同时，由于中国农村的经济水平低下，农民可支配的收入更少，所以针对各地现行的大多数农村社会养老保险，农民投保大多选择缴费基数低、缴费额度小的档次，这直接导致农民年老时所领取的保险金少，根本无法满足农民老年的基本生活需要。

二、耕地农民社会养老保险发展的障碍

以耕地为主的农民对养老保险的认同度低，参加养老保险的积极性不高，以致良好意愿难以实现，农村养老保险举步维艰，究其原因，主要有以下几个方面：

(一)传统养老观念影响深远，耕地农民参保意识不强。社会保险的使用价值是分担的，作为公共品，不存在排他性和可让渡性，每个人都有使用机会。在新中国成立后的相当长一段时间里，农民被排斥在社会保险体系外。当时的原因是认为农民拥有了国家给予土地的使用权，从而获得了土地保障。因此，与中国城乡二元经济结构相适应，目前中国的养老制度也呈现出二元化的特征：在城市，以社会养老为主，家庭养老为辅；在农村，则以家庭养老为主，自养为辅，社会养老次之。有关资料显示，从农村年轻人对自己将来养老问题的打算来看，94％的农村青年人希望将来在家中养老，72.2％的青年人希望将来依靠子女养老。可见，传统的家庭养老模式将在相当长的时期起主要作用。(二)农民收入水平较低，耕地农民参保能力不够。改革开放以来，中国农村居民收入有了很大程度的提高。与1979年全国农民年均纯收入不到602元的水平相比，2007年全国农民的平均收入已达到4140元，提高了近6倍。但与城市居民的收入相比，农民的收入增长速度缓慢，且绝对水平也和城市居民的收入差距明显拉大。一些贫困地区农民的生活消费支出、生产经营支出和子女教育费用支出之和甚至大于其总收入，这就使得农民存在收不抵支的现象，根本无力缴纳保费。另外，随着城镇化、工业化进程的不断推进，由于农业收入较低及城市生活的影响，年轻和文化水平较高的青年农民更加具有非农转化的趋势，外出打工的人以年轻人为主，外出流动人员的平均年龄为33.4岁，并且外出劳动力的文化程度较高，初中学历以上者的占比为59.5％，比全部调查对象的比例高出16％。因此，留在农村务农的往往是一些文化水平低、年纪较大的农民，这一群体的老龄化程度较高，对养老保险有迫切的需求。因此，从经济收入的角度，耕地农民属于农村人口中的“弱势群体”，参保能力明显不足。

(三)地方政府财政收入水平低，转移支付能力弱。无论是国际的经验，还是中国的实践都表明政府的财政补贴和支持对社会保障制度的发展至关重要。在城镇，国务院1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定保险费由国家、企业和个人三方共同负担；而在农村1991年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》以“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为筹集原则。这严重违背了社会保险的社会公平性原则，实际上是农民个人的养老保险或理解为农村居民的个人储蓄型的养老保障，这不是真正意义上的社会保险。对以耕地为主的农民而言，更加难以获得相应的政策支持。以湖北省农村养老保险暂行办法规定为例：投保对象应平等享受集体补助；乡镇企业对职工及其他人员的集体补助，应在缴纳所得税前按允许扣除的工资总额的一定比例(最高不超过17％)提取并税前列支，意在调动农民加入养老保险的积极性。但以耕地为主的农民很少在乡镇企业工作，并且集体经济不断萎缩，特别是农村税费改革取消村级三项提留，大部分村依靠财政转移支付维持运转，加之债务包袱沉重，无力对农民养老保险进行补贴。从湖北省农村养老保险调研的情况看，得到集体补助的主要是村干部、民办教师，而普通的耕地农民很少得到补助。’

(四)农村保险制度存在缺陷，经营管理状况不佳。农村养老保险属于社会保障范畴，需要政策保障。农村养老保险制度显然对此考虑不足。政策层面，尽管中央和地方高度重视农村养老保险，出台了各种指导意见和暂行办法，但至今10多年没有明确的调整和完善，在保险费缴费方式、管理机构经费保障、保险基金运营管理、养老金的计发办法等方面，都缺乏有力的政策支持，与国家支持企业职工养老保险的政策相比，形成巨大反差。由于缺乏财政支持，农村养老保险机构依靠按保费一定比例提取的管理费难以维持运转，养老金依靠银行存款和购买国债难以实现保值增值，加之参保农民少，收缴保费少，提取管理费少，养老金收益少，陷入机构难运转、业务难开展、兑付难保障的恶性循环和尴尬境地。

三、耕地农民社会养老保险制度构建的基本思路

(一)耕地农民社会养老保险在制度构建要考虑农村社会养老保险制度特殊性。按照当前经济发展的趋势来看，未来10年农村人均纯收入如果能以平均每年7％的速度增长就是相当不易的成绩，而城镇居民收入的年均增速很难低于9％，城乡差距将继续扩大。因此，制度构建时要综合考虑耕地农民与企业职工参保的不同特点、农村经济发展的实际情况及地方财政支持的承受能力等诸多因素。耕地农民数量大、收入不稳定，因此，耕地农民的社会养老保险应从制度构建上比城镇居民养老保险更优惠，要体现国家财政的作用，要将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新的养老保险体系，调动农民参加养老保险的积极性。

(二)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保费标准的合理性。设计的保费标准要与耕地农民人均纯收入匹配，避免形成农民参保动机上的瓶颈。按照社会平均工资核定养老保险缴费基数和养老金计发标准是国际通行做法，既是考察现阶段参保人员缴费能力的标准，也是今后参保人员养老生活保障水平的参考标准。农民人均纯收入是考察农民生活水平的一个重要指标，可在一定程度上反映农民的缴费能力和生活保障水平。耕地农民养老保险基金的组成方式可由个人账户资金和财政补贴的统筹账户组成。个人账户养老保险金的缴纳，原则上按照预期领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准，不高于本地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平，规定农村社会养老金的缴费率，确定缴费金额，并根据农村最低生活保障标准和该地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平的变化做相应调整。在个人养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人养老金的激励因素和自身劳动贡献差别。

(三)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑缴纳保费的灵活性。保险费的缴纳要体现灵活性，可按月缴纳，也可按年缴。财政补贴账户设计类似城镇居民的统筹账户，财政部门应根据各地区的经济发展水平确定不同的补贴标准，并记入耕地农民养老保险财政补贴账户。政府应承担耕地社会养老保险管理机构费用。中国城镇养老保险管理费用是由国家财政列支，同样，耕地农民养老保险管理费由国家财政列支才更能体现社会保险的公平性，同时也有利于将来统筹城乡社会保障制度。政府应设立农村养老金待遇调整储备金。各地区劳动保障部门可以根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、最低生活保障标准等因素，制定本地区待遇调整方案，合理安排专项资金，作为调整储备金，用于对参保的耕地农民年老后领取的养老金进行调整。

(四)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保险层次的多样性。制度设计的保险层次要与以耕地为主的农民发展趋势吻合，避免造成农民养老保险个性化需求障碍。随着农村经济的快速发展，以耕地为主的农民群体分化加快，一些种植、养殖的农业大户的出现，客观上要求提高养老保障标准。应发展多层次的农村养老保险制度，方便经济条件较好的农民选择较高层次的养老保险，提高其养老保障水平；对基本养老保险，要控制其保障水平，扩大其保障面，养老金的领取数额应高于最低保障线且低于五保户的保障水平。同时，要充分考虑耕地对农民的养老保障作用。耕地是以耕地为主农民养老底线，应重视耕地等农业生产资料的养老保障功能。一要严格土地征用制度，征用土地补偿金首先用于农民的养老保险。二要建立耕地流转制度，解决当前耕地流转无序状态，耕地流转收益分配重点考虑农民养老保险。

(五)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的衔接性。制度设计要考虑农村社会养老保险与城镇社会养老保险制度将来接轨问题。当前在中国不同地区存在着各种类型的农民养老保险。如，有针对耕地农民的农村社会基本养老保险；针对失地农民的被征地农民养老保障；针对农民工的农民工养老保险；针对乡镇务工人员的养老保险；针对农村计划生育对象的农村计划生育养老保险等等。这种人为的制度分割带来很多问题。因为首先要对农村户籍人口进行身份鉴定，根据其属性将其归人某一类帐户，按照一定的参数进行缴费，这种定格式的管理模式势必引起管理的混乱；多种养老保险制度的共存造成了制度衔接的困难，不利于社会保障制度的长期发展。因此保险制度的构建要考虑农民的不同职业群体，需要根据经济社会发展和参保人职业的变化，打通各类不同层次养老保障制度之间的转换渠道。设计出与老农保险、农民工养老保险、失地农民养老保险和城镇职工养老保险的多种“接口”，以便参保人可根据自己的职业变换自主选择养老保险门类。