农村土地所有权制度

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论文关键词：农村土地所有权农民利益联产承包责任制

论文摘要：进入21世纪以来，随着人口的膨胀和生产的无限扩展，我国土地资源的相对稀缺性越来越明显，简单的土地所有权已不能满足所有者的个人利益需要，而更难达到土地资源价值和效益最大化的实现。特别是农村基本农田的保护问题越来越突出，生产的发展要求多占用土地，而为了最大限度的保护农民的利益，保住农民的“饭碗”，实行耕地保护制度势在必行。土地是“是一切生产和一切存在的源泉”，是宝贵的自然资源和重要的生产资料，但是生产的无限发展造成了土地的大量被占用，以及耕地的大面积流失，使发展与耕地的保护演变成了一对矛盾体。我国的改革是从解决农村土地所有权制度问题打开缺口的，但至今农村土地所有权制度依然是形成诸多矛盾的焦点。为了解决我国农村土地发展的问题，本文就农村的土地所有权制度的现状、存在的弊端、发展的个人建议进行初步探讨。

一、我国土地所有权制度的现状

我国的集体土地所有权是通过合作化运动和化运动，将农民个人所有的土地转为集体所有而产生的。1979年前，我国农村土地所有权制度经历了两次制度安排，这两次制度安排的出发点都是为了实现其政治支持最大化和社会产出最大化，但是不同的产权结构导致截然不同的生产效率。1950年后，我国开始发展互助组，后从1953年开始实行初级合作社制度，土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有，收益既按劳分配，又按股分红，激发了农民的生产积极性。这种制度安排是土地的地主所有转为土地的农民所有，实行了土地的私有私营，它与当时的生产力发展水平相适应，从而促进了农业发展。1955夏季开始的农村高级合作社运动，把社员私有的土地转为合作社集体所有，建立了农村集体经济，使土地的私有私营转为公有公营。1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》标志着私有土地向集体所有制转变。在高级社里，土地集体所有，集体经营。土地已不再作为一项私有的财产取得分红。此后又经历了化运动，最终将土地私有制改造成为农村集体所有制。在实行这种土地制度期间，土地所有权和使用权高度集中，土地不能出租、买卖。1958年又开始搞"一大二公"的，在极短的时间内更彻底地否定了农民家庭作为基本生产经营单位的地位，不仅剥夺了农户对土地的所有权、占有权、经营权，而且还严重侵犯了农户的收益权。“制度本身的效率低下和对农民利益的损害，是制度内涵规则的必然反馈。”

1979年以后，我国对集体土地的使用制度进行了改革，由公有公营变成集体所有、个人承包经营（使用），集体行使所有权、享有处分权，承包者享有占有权、使用权和部分收益权。家庭承包责任制作为一种制度创新，有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业的产业特征的本质内在规定。这种部分产权的经营权回归，扬弃了传统的合作集体生产模式，在一定程度上迎合了经济主体的内在要求，促进了农业的发展。在近几年的发展中，家庭联产承包责任制衍生出几种新的承包方式，如山东平度的“两田制”，广东南海的"农村土地股份合作制"，陕北、晋西、湘西等地区实施的“四荒地拍卖”等形式，在初期都取得较好的经济效益。实行集体所有，家庭联产承包经营使用的土地制度。这种变革实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，扩大了农民经营自主权。然而近几年来，家庭联产承包责任制包括几种衍生方式，都出现了不同程度的制度障碍，产生了一系列问题，稀缺的土地资源作为农民的负担这一现象仍未得到根本改观，因土地而产生的弊端越来越明显。

二、现今我国农村土地所有权制度存在的弊端

首先，土地的集体所有权主体就不明确。尽管《土地管理法》规定："集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理"。但是，谁是集体的真正代表？《土地管理法》中集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而《民法通则》中集体被界定为乡（镇）和村二级，并且乡（镇）等属于行政机构，村属于自治组织，本身都不具有法人资格，因而不具有作为产权主体的独立性。集体土地产权所有者的虚位，使土地所有权实际上由乡（镇）和村干部来代行使。农民仅有土地的使用权和部分收益权，而所有的土地处置权和相当一部分收益权掌握在乡和村干部手中，农户根本就无权干预。监督制度的不完善，更使部分地区的土地所有权异化成为乡官和村官所有制。政府官员直接干预农业生产、农户经营，造成农业生产中政企不分。不仅如此，对土地处置权的控制还滋生了乡村干部的腐败，以权谋私的行为在数量上和程度上都愈演愈烈。同时，各种不合理摊派的现象比较严重并有加剧之势，虽经中央三令五申却收效甚微，这主要就是因为土地的处置权掌握在各级乡（镇）和村官手中，农民无力抗交，敢怒而不敢言。如《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经属乡（镇）农民集体经济组织所有的，由乡（镇）农民集体经营组织、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或村民小组经营、管理”。在这里，谁是土地所有权的主体？土地的集体所有在我国的涵义是劳动群众集体所有，它是农业合作化乃至制度下逐步确立起来的。如果劳动群众集体是民法意义上的主体即权利主体，那么劳动群众集体就应享有土地权利的法律资格。但事实上，《土地管理法》并未明确规定什么样的劳动群众集体就是土地所有权的主体，立法所规定的只是农村基层组织对农民集体所有土地的经营和管理权。在集体所有的名义下，谁是土地的实际所有者是不明确的。不仅如此，就是集体作为土地的经营管理权主体地位也是含糊不清的。譬如，法律中所指定的集体经济组织经历了农业生产合作社，、生产大队、生产队三级组织，乡、村、组等形式；现在乡一级设有乡政府，村一级设有作为农村基层群众性自治组织的村民委员会，它们是不是集体经济组织？如果乡政府定位成纯政权机构，它不直接对农地权发挥作用，那么，村民委员显然不能说不对农地权发挥直接作用。因为村民委员会在农地权上的功能是十分强大的，村民委员会常常作为基层政权在农村的延伸而替代了集体经济组织的职能，法律并没有对集体经济组织和村民委员会的职能作出明确的界定。所以，集体土地的经营管理权主体也是一个模糊的抽象概念。正是这种农地权主体的不明晰，导致了农民将土地集体所有理解为国家所有。这一理解主要来源于现时农地收益分配的矛盾，即税收、地租和利润关系的互相交错：国家税收中包括了包含在价格差价中的交换税，它侵蚀了集体的地租和农户的利润；集体作为土地权利主体应享有的地租却以“费”的形式体现出来，如一度实施的“三提五统”。农民不仅从分配上感到了土地的国家所有权的存在，而且在土地承包合同的统一版本中所规定的国家可以在任何需要的时候占用承包地的条文里强化了对土地国家所有的认识。当前我国农村土地所有权是不完整的。就目前我国农村土地所有权来说，它并不符合严格意义上的所有权的规定。从处分权能上来看，村集体的处分权受到了严格的限制。村集体无权直接转让其土地，农村土地只有被国家征收后才能出让和转让，也无法把土地作为抵押标的。由于土地产权不清晰，土地基本上不能通过市场进行交易，这不利于农业生产的规模经营，也不利于土地资源的优化配置。国土资源部政策法规司司长王守智曾表示，目前中国还未建立起一套跟市场经济完全接轨的土地管理制度，其中之一就是缺乏明晰的产权制度。因此我们必须先稳定和完善作为该经营体制基础的农村土地承包经营权，赋予农村承包经营权以物权的性质即在法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权。

其次，中国农村土地所有权与最终处置权分属不同主体。《宪法》第9条与第10条、《民法通则》第74条第2款和《农业法》第11条都明确规定，农地属于农民集体所有。1998年修订后的《土地管理法》根据历史上形成的农地占有情况，更是作了详细规定，即集体土地所有权主体有三类：乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，分别由乡镇农村集体经济组织、村农村集体经济组织和村民小组经营管理所属土地。尽管产权经济学和法学都认为所有权是由一组“权利束”构成的，包括排他性使用权、收入的独享权和自由的转让权等，可是在产权经济学看来，重要的不是资源的归属问题而是资源的利用效率，即如何使资源从低效率使用者流向高效率使用者，处分权是所有权中的核心权利。

经过20多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民，国家对农民拥有最终处分权。国家拥有农地最终处分权不仅体现在国家成为农业用地转为非农业建设用地的惟一合法垄断者，还体现在国家凭借行政力量单方面介入集体所有权的行使，导致农民土地集体所有权残缺。

最后，土地承包经营权不稳定。1998年修订的《土地管理法》，虽然依照政策具体明确"土地承包经营期限为三十年"，并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上，但是从法律地位上来看，土地承包权仍然是一项主要由政策而不是法律规定的土地权利，它归根结底是基于承包合同产生的，而承包合同的处置权在很大程度上操纵在乡镇、村官手中，使得合同的内容具有较大的随意性，一些并非是这一权利的对等义务和农业赋税被当作对等条件捆绑在土地合同上。土地承包合同本身也具有很大的可变更性，而承包者对此是无法控制的，农户的土地权利极易受到侵害，并且一旦发生侵权行为又难以通过法律程序予以解决。其结果造成承包者的长期预期不足，对预期净收益的疑惑使之不能形成有效的投入和积累机制，因此承包者只能进行短期掠夺式经营，并且不愿对农田基础设施做长期投资，从而导致土地肥力衰退、土质下降，农业生产条件恶化。

三、对我国农村土地所有权制度发展的建议

一、明确集体土地所有权的所属范围。国家成立专门的地权登记机构，对每一块土地都必须登记，明确所有权人，在此基础上由政府颁发土地所有权证。所有权人可以是个人、或农民集体、或地方政府、或企业、或国家人等；持有土地所有权证，依法行使土地处置权。假如农民集体持有土地所有权证，政府征地就没法操作了，农民集体就可以持证并依据宪法告政府违法。现实是政府违法征地——强占农民集体的土地所有权，农民集体没有主体资格和产权证明告政府，以维护所有权人合法权益。地权登记，给土地所有者发地权证，是防止政府强占土地所有者地权的基础之基础。首先，把现有农村集体所有的土地作如下区分：第一，把直接用于农业生产的土地确立为村小组范围内的农民集体所有。第二，在村一级的集体层面上也应存在相应的土地，这些土地主要用于公益用途及发展企业或其他集体经济。土地的种类可以依照各村的具体情况和经济发展需要而定，原则上基本维持现在村集体组织占用的土地，并合理地预留一定面积供后续发展使用。第三，在乡镇层面上，存在的土地包括：政府机关办公用地，乡镇公用事业、公益事业和乡镇企业用地。这样，现有集体土地所有权的三个层次的客体都已经区分开来。其次，要作好农村土地登记工作，明确农村集体土地所有权的权限范围。集体土地主要包括两类，一是农地，二是建设用地。农地包括耕地和其他用于种植业、林业、畜牧业等生产的土地，以及为农业生产服务的配套设施用地，如水渠等。建设用地指已用于非农业目的的土地，主要包括：宅基地、乡村企业用地、乡村公益事业用地、乡村公共设施用地。集体土地还包括属于集体所有的“四荒”土地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）。当前，农村土地登记要做好两方面工作，一是对土地所有权主体的登记，二是要在认真测量的基础上，明确土地边界。二、在现有法律框架内和现实存在的基础上改良土地制度，重点要落实《宪法》规定的“土地农民集体所有制”，并完善土地农民集体所有制，确保所有权和处置权的紧密联系。主张政府要依据《土地管理法》、《土地承包法》、《土地登记条例》和《土地登记法》给村民集体颁发“集体土地所有权证”。在“土地农民集体所有制”框架内，依据《村民委员会组织法》充分实现农民集体和农民的土地权益——所有成员平均分享承包收益和土地“农转非”的地租增值及地权资本化收益。反对农户买卖、抵押和继承土地所有权，对设有一条底线：即坚持《宪法》规定的“土地农民集体所有制”不动摇。准许村民（成员）非平均占有土地承包权，但实行有偿承包，农户或个人或小集体都可以承包经营土地，甚至对村外招标发包土地也可，承包费就高不就低。土地承包收入除提留公益金、公积金和管理费外，其余成员平均分配。村民（成员）离开村（社）集体时，从承包费（公积金）中拿钱给予一定的补偿，土地收归集体。同时主张农民集体享有更大土地权利——置换、出租、抵押（在国家土地银行）和依法“农转非”（废除征地制度）。要求政府扶持农民建立村（社）合作金融（农村金融内置化），准许农民以承包地、宅基地、自留地在农民合作金融体系内抵押，通过农民合作金融体系实现土地承包权和林地承包权、宅基地、自留地转让。通过“增人增地、减人减地”维持农民地权的公平性和平均性；通过“有偿承包”维护土地所有者权益，同时促进“专业化、规模化”种植和“劳动力最优化配置”；通过“公积金”补偿地权退出，为社员（村民）退出农村（集体）提供便利；通过“公益金”和提留维持社区共同体和村民自治；通过合理利用集体建设用地壮大集体经济，让农民获得更多的地租增值收益和土地资本化收益；通过巩固双层经营体制，让弱者得到集体的保护，让强者以集体为后盾更大胆、更快速谋发展。只有坚持土地农民集体所有制和集体经济，才能扩大农民分享地租增值和土地资本化收益的权利。“所有权均分，增人增地、减人减地（规定3－5年调整一次），承包合同一定5－10年不变，动帐不动地（份额所有权在帐面上调整平衡，承包地和承包合同不变），多占地者补偿少占地者”。这样既体现了公平，又避免了土地的频繁调整。农民根据市场的变化，经常改变农地的农业用途，如水稻地改鱼池或稻田养鱼，棉花地改果树蔬菜，或扩大复种指数等等。显然，仅从扩大农民分享更多农用地租的角度去看，农民的办法有利于土地农用最优化配置，农地地租最大化，也有利劳动力优化配置（较好解决了地坑人现象），比学者“承包权永佃制、但加强土地农用用途管制”制度设计的高明得多。

三、强化农村土地所有权管理制度。属于在册的基本农田、林地、草地、水面等土地，不论是国有、或是集体所有、或是个人所有、还是地方政府所有，都必须遵守农地农用规划，不得随意“农转非”（但农民可以在农地农用上有更多的选择，如稻田可以养鱼或在鱼池边建猪舍养猪等等）。非国有土地农用权，只许依法在农民之间交易，集体所有的农地权，村社内部转让优先；农民集体之间可以交换或买卖农地；非农民不得购买农地，更不许购买农地擅自改变用途或闲置；农民之间、农民集体之间交易农地，免征税；从事定购粮、定购棉生产的农地，享受政府补贴；鼓励个人或集体或企业将国有荒地、沙地、盐碱地改造成可耕地，开荒者可享受政府补贴，并取得开荒地的永久农用权。开荒地如果不享受政府补贴，可在10年之后减半“农转非”；集体土地承包是否“平均分配”、是否收取承包费、承包费如何分配等等，应该由农民集体依《村民委员会组织法》决定；国家成立土地银行，以帮助农民在村社内部建立土地信用社，农民的承包地或份额所有权可以在村社内部的土地信用社抵押贷款。农民退出集体，其份额所有权可以由农民集体收购，农民集体通过土地信用社按照“事先约定”的份额地权价格给予退出成员的补偿。成员退出补偿金从合作金融收益或承包费中列支。

随着城市化和工业化的发展，必然需要土地“农转非”。土地“农转非”要依据有法效的发展规划有序进行。按照规划“农转非”的土地，农地所有者和政府各得一半。如：某块农地10亩，规划在2008年8月“农转非”，到2008年8月时，这块地即为非农用地了，政府无偿获得5亩，土地的原主人（该农民集体）失去10亩农地而获得5亩非农地。政府无偿获得的5亩非农地，只能用于城市道路、公园、学校、医院、养老院和农民工廉租屋等公益事业；原所有者（农民集体）得到的5亩非农地，由土地所有者自主处置，或开发或出售或闲置都可以。商人需要非农地，在土地市场上购买好了，不需要找政府，政府是公平交易的维护者。农民集体建设用地也是“非农地”，享有同国有“非农地”同等待遇，但要依法纳税；集体小产权房和大产权房也一视同仁，但也要同等征税。国有或地方政府所有的土地“农转非”，也按照“减半”的原则处置。

已经“农转非”的土地，由土地所有者自主处置，出售给开发商或自己开发都可以（政府应该将新城区的停车场、市场和农民工住房等适合农民集体开发的建设项目，规划给农民集体开发，让农民集体获得稳定的地租增值和土地资本化收益），但所得的增值收益必须依法纳税，按照累进税率计征，增值越多，缴税就越多。土地增值所征税收，归全民共享，用于增进全民福利，避免各地为GDP和财政收入开展土地征收和土地价格大战）。“农转非”的土地，所有者也可以选择闲置，但必须缴纳土地闲置税，闲置时间越长，税率越高。

四、立法规范土地估价、地价公开制度和土地金融制度。第一，土地估价——政府成立或授权民间专业的土地估价机构，对不同所有者的土地进行估价，合法的估价机构对土地做出的估价具有法律效力，是土地交易价格的法定依据，也是依法纳税的法定依据。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉条件或交通条件等，土地价值就会提高，所有者可以重新申请估计。土地的自然供给虽然是固定不变的，但土地估价制度，有利于调动土地所有者增加土地经济供给的积极性。这项制度，对于我国盘活存量土地、守住18亿亩耕地，在促进经济社会发展的同时保障粮食安全，具有重大的意义。守住18亿亩红线，靠严格管制征地是不够的，更重要的是调动土地所有者增加土地经济供给的积极性。第二，法定估价机构对土地估价之后，通过专门的网站或报纸或杂志等，向社会公开地价。地价公开，有利公平交易，有利降低交易成本，有利土地金融发展，有利于市场经济体制的巩固和完善。对于防止土地交易和抵押过程中的欺诈和腐败，意义非常重大。第三地权要充分实现，必须要有土地金融制度。鉴于我国的土地制度是农民集体所有制为主的实际，建议建立双层（两级）土地金融制度。即：国家要建立土地银行——帮助农民集体实现土地所有权产权；农民集体要建立土地信用合作社——帮助农户实现土地承包经营权产权和住宅产权。农民集体以土地所有权在国家土地银行抵押贷款，充实农民集体（合作组织）的土地信用社本金；农户以土地承包经营权和住宅产权在农民集体（合作组织）土地信用社抵押贷款，以充分实现农户土地或住宅所有权人、使用权人的权益。

五、完善土地规划与编制制度。对每一寸国土都要规划和编制，国土的使用和开发，都必须依据规划和编制。例如：城市不断发展，土地农转非是必然的，但必须依据规划和编制“农转非”；农业用地，也要规划和编制，有利于提高农业效率和粮食安全。由各级政府在中央政府指导性框架和土地法规约束下起草土地规划和编制，提请同级人民代表大会和上级人民代表大会表决，两级人大表决通过即产生法律效率，任何个人和政府不得随意更改。随着经济社会发展，依据土地规划和编制对土地实施“农转非”，在依法“农转非”的过程中，政府无偿获得不高于农转非土地50％份额的公益用地。公益用地，用于公益和农民工住房；非公益用地，只能通过市场取得，严禁政府供应非公益性用地。制定土地规划法，完善土地经济法律制度。土地经济法律制度是以社会利益为本位调整国家宏观干预土地关系的法律制度，它是节约用地、实现土地资源优化配置的重要法律手段。宏观调控土地利用的法律主要是土地规划法。土地规划是土地管理的依据，是各项具体土地管理活动的依据，因此土地规划法在土地法律制度体系中应居于龙头地位。它一方面干预土地民事主体对土地的利用，一方面为行政机关的土地管理提供依据。而目前我国土地法律制度中土地规划法律作为土地经济法的龙头地位并没有真正确立，表现在将土地规划仅仅作为政府行政机关土地管理的一种手段，与其他土地管理手段并行地规定在土地管理法之中而没有将其单独立法，未能使其取得比具体土地管理法律制度更高的法律效力，这样就使得土地利用总体规划难以有效贯彻执行。有的地方政府虽然制定了土地利用总体规划，但又不执行规划，盲目批地、乱占耕地，曾经在各地兴起了开发区热、房地产热、扩城热、城镇建设热，致使大量耕地资源遭到破坏，土地资产收益大量流失。因此必须加强土地利用总体规划对土地利用关系的宏观调控作用。这就需要运用强有力的土地规划法确保土地利用总体规划编制的科学性和实施的权威性。因此就要提高土地规划法律制度的法律地位，不能再将土地规划法律制度作为土地管理法律制度的一项具体制度来规定，而应将其从土地管理法中独立出来，由全国人民代表大会或其常委会制定独立的《中华人民共和国土地规划法》，作为基本的土地经济法，即土地宏观调控法。土地规划法应对土地利用总体规划的编制原则、编制机关、编制程序、规划的法律效力、规划的实施、土地利用总体规划的法律责任等问题作出规定。由于没有一部统一的土地规划法，土地宏观失控的问题往往要依靠政策调整。比如1997年4月15日，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》以中央第11号文件下发，针对耕地锐减的严峻形势，明确提出了对土地利用加强宏观调控的任务，要求：“各极人民政府要按照提高土地利用率，占有耕地与开发复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地的要求，认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作”。这种政策性规定虽然在一定阶段可以对土地规划关系起到促进和调整作用，但它不具有法律的稳定性、权威性和规范性，难以长久地有效地调整土地规划关系。因此，必须制订统一的土地规划法调整土地规划关系。作为社会主义市场经济条件下的土地规划法，必须坚持“实现耕地总量动态平衡，以供给制约和引导需求、加强对农地和非农地用途管制的原则，对土地利用规划、后备土地资源开发规划、土地整理专项规划、土地分区规划等作出全面规定，建立按规划供地批地的规划审核许可证制度，建立规划公示制度，规划动态监测制度等规划实施制度。”

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