村官监督
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[摘要]监督缺失是导致村官腐败最重要的制度性根源，落实民主监督、强化上级监督、加大依法惩治力度，构建科学有效的村官监督机制是遏制村官腐败的有效路径。
[关键词]村官；监督机制；村民自治；监督缺失；民主监督
村干部是广大农村的组织基础，是新农村建设的组织者、倡导者、实施者。在新农村建设过程中，其作用举足轻重。村官是否遵纪守法、清正廉洁，直接关系到党和政府在广大农村的群众基础，关系到社会主义新农村建设的成败，是事关人心向背的大问题，随着改革开放的日益深入，特别是城市化进程的加快，大量土地被征用，基建项目急剧扩张，农村拥有的资源日渐丰富，村官腐败现象呈现出愈演愈烈的趋势，成为新农村建设中一个非常不和谐的音符。因此，积极探索村级监督模式，努力研究监督村官的有效路径，构建科学有效的村务监督机制，加强对村官的监督力度，对于推动农村民主政治建设和党风廉政建设，完善乡村治理机制，全面推动新农村建设健康发展具有重要的理论意义和实践价值。
一、村官腐败，社会危害严重
村官是生活在中国农村最基层的一个“官员”群体，村官甚至不是真正意义上的“官”，但他们手中的权力却不容忽视。权力失去监督必然走向腐败，而且村官的腐败行为发生在群众身边，不仅直接伤害群众的感情和损害群众的利益，而且大大降低了党和政府在群众中的威信，成为破坏农村经济发展和社会稳定的一大因素，严重制约着社会主义新农村建设。
(一)直接侵害农民的切身利益，阻碍农村经济社会的发展
村官一旦腐败，就由农民群众的“公仆”、“领头人”，变成了依附在农民身上的“寄生虫”、“吸血鬼”。有的村干部为了满足自己的私欲，通过巧立名目、偷梁换柱等诡秘手段，将集体资产化公为私，给村集体造成很大损失，严重影响村集体经济正常发展。有的通过吃拿卡要等手段，直接侵害农民的切身利益。在不少地方，“村官”富得流油，集体却一贫如洗，老百姓叫苦不迭，对此等现象非常痛恨，意见很大，积怨很深。
(二)破坏农村生产生活秩序，影响农村社会稳定
村干部本应为农民的“带头人”。有些却蜕变为农民身上的“寄生虫”，日积月累，农民的积怨终要爆发。在农村，由于一些村干部腐败，农民越级上访、集体上访、长期上访的事件屡有发生，有的甚至酿成群体性事件。据浙江省武义县纪委透露，2003年其受理的状告村干部信访案件达305件，占全县信访总量的95％。重庆市政法机关所作的一项调查显示，村官腐败所引发的群众上访举报占到了总量的70％以上。这表明，村官腐败已经成为破坏农村社会稳定的一大毒瘤，成为农村构建和谐社会的一个突出问题。由于村官的腐败，有的地方农村过去存在的鱼水般的党群、干群关系发生了严重的退化、变异，变成了油水关系，甚至是水火关系，高度紧张，难以相融。
(三)严重影响、损害党和政府的形象和威信
村干部是国家庞大政权机器中的“末梢神经”，直接面对着基层的农民，其一言一行直接关系党和政府的形象。农民群众大多数都是普通人，他们更多地是通过每一个党员、每一个农村干部的言行来认识和评判整个党和国家。群众最关心、最痛恨发生在身边的腐败现象。因为与“村官”朝夕相处，干部是廉是贪农民群众最清楚。所以，村干部贪污腐败，最易破坏党群关系，直接影响党和政府的群众基础，直接影响党和政府在广大农民心目中的形象和威望。广大农村干部很得力、很模范，就能树立党和政府的良好形象，增强人民群众对党和政府的信任，反之，身边的干部贪污腐败，他们就会对党和政府失去信心和希望。不难看出，有些地方的村官腐败已经成为一大社会毒瘤，给党和政府的形象造成了严重的消极影响。如果不深刻认识村官腐败的严重危害性，不及时采取措施根除这一沉疴，党和政府在广大农村将失去民心。
二、监督缺失，村官腐败的重要制度性根源
反复出现的问题，要从规律上去找原因，普遍出现的问题，要从制度上去找原因。村官腐败的问题何以日益普遍和严重?其原因是复杂的、多方面的，固然有部分村官思想素质低、贪图享受、私心作祟等主观因素。但是，监督体系由于自身存在的缺陷而导致对村官的监督失效是最重要的制度性根源。
(一)民主监督失灵
民主监督权是《村民委员会自治法》及有关法规赋予广大村民的一项重要权利，是落实村民自治的最终保障，如果缺少民主监督，即使选举是民主的，也无法制约被选举人当选以后的行为；如果缺少民主监督，民主决策和民主管理也会变成个人或少数人的行为，村级公共权力就会被滥用，所以，必须要有全体村民强有力的民主监督来保证村民自治的民主性和实效性。从村民自治制度的运行实践上看，民主监督恰恰又是一个最薄弱、最难以发挥效率的环节。尽管《村民委员会组织法》等相关法律在理论上对村干部的民主监督制度作了安排，中共中央办公厅、国务院办公厅于2004年下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，力求在总体层面上对现实中存在的问题做一指导，但在民主监督实践中却常常被钻空子，导致民主监督流于形式，难以收到实效。
1传统的熟人社会思想意识使农民不愿监督。中国传统的农村社会是一个熟人社会，尽管随着改革开放的日益深入，农村也引进了市场观念、开放意识、法治思想，但是在广大农村，熟人社会的传统思想仍然根深蒂固，人情观念、面子观念仍然占据着统治地位。在这种思想的左右下，很多村民面对村干部的权力滥用、贪污腐败行为睁一只眼闭一只眼，觉得大家同住一个村，低头不见抬头见，没有必要撕破面子，干得罪人的事。就算有一个两个敢于出头，也会受到这种主流意识的排斥，难以得到广大村民有力的支持。
2制度存在缺陷，村民不能监督。首先，现有体制安排下，村民的监督权落不到实处。虽然《村民委员会组织法》规定了村民的监督权利，但对村民如何实施监督权、通过什么机构实施监督权并没有明确规定。依照该法，村民只能经由村民大会进行监督，而村民大会一年只开一两次，难以对村委会形成有效的监督；对在村民大会休会期间，如何对村官实施日常监督也缺乏明确规定，因此村民的监督权并没有真正落到实处。其次，村干部和村民之间信息严重不对称。村务公开流于形式，尽管法律法规对村务公开的问题有明确规定，各地统计的村务公开率也很高，但是村干部在村务公开中掌握着信息披露的权力，占据着主动地位，他们能决定什么公开、什么不公开。往往是广大村民想看到的，他们不公开。广大村民作为监督主体，因不直接参与管理，缺乏权威的信息来源，难以及时、准确地掌握信息。群众看不到每笔开支的具体走向，很难发现漏洞，所谓的村民监督小组也就形同虚设。财务管理制度不够完善，一些农村财务管理混乱、财务制度形同虚设，一些县、乡对农村集体财务的审计监督制度不够完善，村干部“一支笔”，个人说了算的现象广泛存在，村财务成了糊涂账。
3慑于村官权势，村民不敢监督，在广大农村，在作为监督对象的村官与作为监督主体的村民这两者相互博弈的过程中，村官掌握一定的权力资源，甚至有的地方村党组织、村委会、村集体经济组织“三合一”，书记、主任“一肩挑”，权力高度集中，在广大村民面前处于明显的强势地位，而村民在生产、生活等各个方面都受制于村官，有求于村官，是弱势群体。少数村干部的官僚作风、专制作风及“一言堂”现象相当严重，村民的知情权、监督权没有保障。少数村官作风霸道。恃强凌弱，为官一任，称霸一声，对村民的合理要求进行打击报复，利用手中权势，对不听话的村民百般刁难，很多村民敢怒不敢言，严重挫伤了老百姓的监督积极性。
(二)上级监督不到位，监督效果不明显
监管部门条块分割，相互间缺乏协调，很难形成监督合力。从制度上看，上级有关职能部门对农村管理全面，组织部门管党建，民政部门管选举，农委管集体资产审计，违法违纪归纪检监察部门，刑事案件归公安，但是，从实践运行来看，多头管理，大家都管、又都不管，相互之间缺乏协调，很难形成监督合力。到目前为止，还没有明确哪个部门是管理村干部的主管部门，广大农村100多万村干部到底由哪个部门来管?是组织部门还是人事部门，还是民政部门?没有明确的规定。
乡镇监管遭遇制度的尴尬。根据《村民委员会自治法》的规定，村民委员会是一个自治组织，乡镇与村委会不是领导与被领导关系，乡政府对村干部不好监管。当前严重行政附属化的乡村关系，乡镇要依赖村干部去落实、执行他们的意图，很容易使乡镇干部与村干部之间形成特殊利益集团，一些承担管理责任的乡镇干部，对村官腐败问题睁只眼闭只眼，对群众的举报置之不理，甚至百般袒护，把大事化小、小事化了。(三)立法不明，法律监督乏力
村干部没有公务员编制，不属于国家公务员系列，有公事是干部，没公事就成农民。国家有关的公务员管理法律法规对他们没有约束力。立法不明、制度不全，村官在管理村庄内部事务中产生的许多违法违纪行为，司法机关往往很难介入，容易使监督村官陷入无法可依、无章可循的尴尬境地。
三、探索有效的村官监督路径，遏制村官腐败的关键
邓小平同志指出，制度好，可以让坏人无法恣意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。从源头上有效预防和治理腐败，关键在于构建科学、有效的监督机制；制衡村官权力，规范村官行为，形成靠制度管权、以制度管人、按制度办事的长效机制。
(一)探索多种途径，提高民主监督的有效性
我国并不缺乏制度的设计，缺少的是落实制度的手段和途径。在农村广大村民的民主监督，从制度设计和安排来看，宪法和村民自治法规有明确规定，应该说是比较理想的，但是如何把纸上的制度落实到实践运行中，使其真正地发挥效用，这是过去做得不够的地方，也是今后要努力探索和挖掘的方向。
1落实村民会议职能，畅通村民监督渠道。首先，村民的分散化和原子化决定了单个村民无法发挥对村两委和村干部的监督作用。村民会议(村民代表会)作为农村最高权力组织，是村民参政议政的载体和平台，也是广大村民行使民主监督权力的组织渠道。但是，在实践中，由于村的规模较大，村民比较分散等原因，村民会议很难及时有效组织召集。这在很大程度上阻滞了村民民主监督权力的行使和监督作用的发挥。这就有必要探索把村民会议经常化、制度化。比如把村民代表会议建成常设性的村级组织，依照法律通过村民会议授权，代行村民会议职权。使广大村民在村民会议休会期间，有一个行使监督权的组织依托。其次，改革村代会工作模式。根据《村委会自治法》规定，村民代表会议由村委会负责召集，这实际上是由被监督人召集监督人开会，不符合民主权力监督制衡的原则，很容易导致村民代表会议成为村委会的附庸，不利于其发挥监督职能。可以探索由村民代表会议自己推选的会议主席负责召集，并且村委会主要成员不能担任主席，这样有利于村民代表会议独立开展工作，充分发挥其对村委会的监督作用。
2发展和完善多种村务监督机构，拓宽民主监督渠道。村民自治的实践已经证明，仅有村民会议或村民代表会议作为村民民主监督的组织依托是不够的，既不能充分实现村民的民主监督的权力，也无法真正发挥村民民主监督的作用。因为它作为一种群众自治行为，没有按职能分工的各类民主监督机关作为接纳群众监督的渠道／除了对村委会成员有直接的批评、建议权，以及有五分之一以上的有选举权的村民联名罢免以外，几乎没有别的形式来形成监督网络。因此，除了完善村民会议或村民代表会议的监督功能，还需要探索培育多种监督机构，拓宽村民民主监督渠道。
首先，建立和完善村务监督委员会制度，综观村级组织系统，村党支部是政治领导机构，村民大会是最高权力机构，村委是执行机构，很明显缺少一个常设的村务监督机构。没有监督的权力必然导致腐败，一些地方村干部腐败现象严重，一个重要的原因就在于农村基层权力的运作缺乏有效的权力监督机制。2004年6月，党中央、国务院《关于健全和完善村务公开和民主监督制度的意见》，明确要求建立村民监督小组，具体负责村务监督工作。各地对建立村务监督制度进行了探索和实践，积累了一定的经验。建立村务监督委员会作为常设的专门的村务监督机构，是一种比较成功的尝试。村务监督委员会由村民会议选举产生并对村民会议负责，在组织上与村支部和村委是并列的关系，而非领导与被领导的关系，从而保证了监督的独立性和有效性。村务监督委员会成员应是非两委成员及其直系亲属的村民代表，从组织根源上割断了组织间由血缘关系带来的利益关联。更为重要的是，村务监督委员会的监督是全程性的，包括事前参与村务管理的决策，对不符合制度规定的决策提出异议，提请村民会议就有关问题协商、表决。事中参与决策执行的全过程，抵制不符合制度规定的村务管理行为。事后做好审查、督促和结果公开。这种监督制度使广大村民参与到村务管理的全部过程，使民主监督渗透了事前、事中和事后等各个环节，为充分发挥民主监督的效用提供了组织保证。
其次，充分发挥非政府组织的监督作用。农村现存的非政府组织，因他们自身具备的公益性、非盈利性、非政府性等特点，可以作为农村民主监督的一种组织载体，集中民意，反映村民诉求，通过参与村政，监督“村两委”政策执行，发挥民主监督拾遗补缺的作用。如农村中的老年协会，其成员正直、热心公益事业又有一定权威。领导成员大多是原村庄中的领导或精英，还有的是在村中居住的离退休老干部，个人能力较一般村民来说要高出许多。对于村务管理，既有能力也有积极性，同时也具备权威，在村中说话有分量。可以自，由做主支配自己的时间，有充分的时间参与村务的管理和监督。老年协会参与村里一些重大问题的讨论与决策，组织村里的公益活动，这都有助于化解农村社会矛盾，完善农村治理。会计师事务所、审计事务所等社会中介组织，它们与村、乡镇没有直接利益关系，具备专业管理知识，在财务监管中具有规范性、可靠性、客观性、先进性等优势，可以探索与之建立委托关系，由它们作为第三方来代管或监管村级财务。
总之，建立有效的参与渠道，将非政府组织的热情引导到农村公共事务的治理方面，充分发挥他们参政议政监政的作用，是现阶段我国基层治理中一个非常重要的问题。
(二)落实上级监督职责，强化监督力度
如前所述，上级监督不到位，监督效果不明显，是村官腐败现象日益严重的重要体制根源。因此，落实上级监督职责，强化监督力度，堵塞制度漏洞，是防治村官腐败的重要手段和途径。
首先，落实乡镇党委政府对于村官的监督职责，乡镇党委政府作为村两委的直接主管部门，对村的各个方面的情况最了解、最熟悉，对于农村的社情民意、村干部的勤政廉洁信息最灵敏，最有发言权，他们作为监督村官的第一人，有着自身独特的优势，可以把问题处理在萌芽状态，防止局部性矛盾演变成全局性冲突，避免把本可以解决的问题演化成不可调和的矛盾。在充分发动群众参与监督的同时，要加强地方乡镇党委政府的使命感和责任感，进一步明确、细化乡镇党委政府对村级组织和村干部的监督职责，明确规定乡镇主要领导对村官腐败问题要承担领导责任，强化乡镇党委政府对村干部的监管力度。
其次，加强县有关部门的监督力度。一是抓好农村信访工作。有效监督的前提是对情况的了解和熟悉。信访是上级了解农村情况的窗口，也是广大农民反映社情民意、表达自身诉求的渠道。信访渠道不畅通，下情不能上达，上级部门对于农村情况就可能成为瞎子、聋子，也就无所谓有效的监督。因此，要完善农村信访制度，保证信访渠道畅通，让上级有关部门能够了解农村的真实情况，及时地发现问题，以便实施有效的监督，二是完善审计监督。完善审计方式，上级审计部门要改变事后审计的习惯做法，应采取事中和事前相结合的审计方式，对村级财会人员的账目进行定期、及时审查。推行公开审计，吸收村民代表参与审计过程，充分调动村民的“话语权”，发挥民主监督的作用。拓展审计内容，除坚持财务审计以外，加强年度审计、任期审计、离任审计以及经济责任审计。
(三)加大村官腐败依法惩治力度
监督效果最终要靠惩治来保证，缺乏有力惩治的监督是苍白无力的，也是无法最终落实的。各级党委政府及纪检监察部门要把党风廉政建设的工作重心逐步向农村延伸，加大对村级腐败的打击力度。建立纪检、监察、公安经侦联合参加的有效办案机制。重点查办大案要案，集中力量从严、从陕、从重打击影响大、危害大、罪行特别严重的村官腐败分子。通过查办案件的强大威慑力，深挖打击腐败分子，既以打击村官腐败的实际行动取信于民，又充分发挥案件查办工作的警示和威慑作用，以保证监督作用的有效发挥。
