农村社会保障制度公平和效率

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摘要：本文以公平与效率的辨证分析为前提，提出农村社会保障制度必须要兼顾公平与效率，对建立公平与效率均衡的农村社会保障制度模式进行系统阐述，以期理清我国农村社会保障制度改革的方向。

关键词：农村社会保障制度；公平；效率

我国现行的农村社会保障制度还不完善，面临着公平和效率的缺失，迫切需要通过深化改革来提高保障水平。

一、公平与效率的辩证关系

公平与效率既是一个重大理论问题，又是一个重大实践问题，两者是相辅相成的。效率通常指经济效率，即资源的充分有效利用程度，它是人与自然矛盾关系主体性力量的体现，不同的经济行为与活动效果可在事实层面上作效率的比较。公平是人对社会关系合理性的要求，是人们对不同制度、行为与社会关系的价值判断。公平准则因社会状况不同而有所差别，并随社会发展而变化，现实的公平只能与现有生产力水平相适应，人们的社会关系及相应的制度形式只有适应生产力发展水平才具有现实合理性。效率反映社会财富的生产状态，公平反映社会财富的分配状况，二者间以利益为中介在社会现实中结成了难以割舍、对立统一的关系。一方面，公平与效率是对立的。公平原则的实质在于使人与人之间的差别尽可能地缩小，做到公正、平等。效率原则注重的是对个人贡献大小的评价，并依此来决定人们的收入分配，但也会拉大差距。另一方面，公平与效率又是统一的，公平以效率为前提，没有效率的公平最终是不可能实现的，如果一个社会的经济体制不能产生效率，民众的物质和精神生活的需要得不到正常的满足，不能说这种体制就是一种公平的体制。同样，效率也不可能完全脱离社会公平，如果社会缺乏基本的公平，必然陷入混乱和无序，难以维持生产和分配关系的稳定，效率的增进也就无从谈起。

二、农村社会保障制度要体现公平与效率的均衡

任何制度的设计是对社会利益关系的规范，本身就蕴涵公平与效率两个目标，衡量其优劣最终是看它在多大程度上实现了公平与效率的均衡和统一。因此，从一定意义上说，社会政策的调整和社会制度的演进都可看作是公平与效率关系的均衡过程。当前，国家进行的社会保障制度改革，正是从调整公平与效率的关系出发的。农村社会保障制度作为国家社会保障制度重要的组成部分(主要包括社会保险、社会福利、社会救助和优抚安置等)，更应以公平与效率原则来贯穿于始终。若偏重于公平，人们会逐渐形成依附于社会保障的惰性，宁愿领取失业保险金，也不愿从事体力劳动，劳动生产率必然下降。若片面追求效率而忽视公平，财富分配的极大不公则可能引发社会动荡，经济发展也会面临动力不足的问题。

公平是农村社会保障制度的本质和核心。社会保障制度本身是一种公共品，从其建立之日起，就有互助互济、保障公平的固有特性。从社会整体发展来看，市场经济是讲竞争讲效率的，它必然拉大贫富差距，造成一部分社会群体在资源配置上的弱势地位及生活的窘迫，所以需要通过二次分配实现“兼顾公平”。农村社会保障制度就是二次分配的重要组成部分，作为社会再分配的一种方式和重要手段，通过收入转移弥补收入分配中市场机制的缺陷，补偿和抵消垄断和竞争给农民带来的各种损害，可在一定程度上缓解市场经济条件下城乡间社会分配不公、利益分化过于悬殊的问题，起到平衡社会关系的作用。农村社会保障制度应以公平为首要准则。

效率是农村社会保障制度正常运行的物质保证。效率的任何下降，都会造成或加重农村社会保障制度的实施困难。农村社会保障制度要讲效率是指社会保障制度对社会效率的影响和社会保障制度本身的效率问题。从对社会效率的影响层面看，其一，农村社会保障可为农业经济发展创造良好的社会环境。社会保障的实施可缓解农民贫困，调节收入差距，缓和阶层矛盾，倡导和谐的社会环境，这是农业经济发展所必需的环境条件，也是提高社会效率的重要前提。其二，农村社会保障可保证农业再生产所需劳动力的供给。社会保障的实施可以提供基本的生活保障，维持农民的生活，免除农民的后顾之忧，而且通过提供健康保障和教育培训保障，提高农民的身体、心理和技能素质，从而提高农业人力资源的存量，这是提升社会效率的前提。就农村社会保障制度自身而言也存在效率问题。如，社会保障率的高低、基金来源渠道的多寡、给付(发放)标准合理与否、基金管理和运营完善与否、缴费义务与受益权利对等与否，都直接影响社会保障功能的发挥和自身效率的高低。尤其是农村社会保障基金的有效运营，不仅可以为提升社会效率奠定一定的投资基础，还可成为调节农业经济波动的“蓄水池”，直接服务于农业经济发展。

从前述分析可以看出，在农村社会保障制度中，公平与效率同等重要，两者是一个问题的两个方面，是统一、契合的关系。公平和效率都应服从和服务于农民社会保障这一目标。如果制度设计正确，政策选择合理，公平和效率可以实现最优组合，也就可以实现农村社会保障效用的最大化。因此，建立公平与效率兼顾的农村社会保障制度是发展社会主义新农村的必然要求。

三、农村社会保障制度的缺欠

我国现行农村社会保障制度起步较晚，受生产力水平等诸多因素的影响，其制度设计还不完善，存在公平与效率失衡的问题，使农业发展受到影响。

(一)我国农村社会保障制度中公平的缺失。城乡二元经济结构导致城乡社会保障差距。我国城乡分割的现实，使在社会保障中采用“双重标准”，对农村和农民是一种歧视性的标准，对城市和市民是一种特权式的标准。1、社会保障覆盖面窄且不均衡。我国现有的农村社会保障实行的是面向部分人的以福利、救济为主的临时性有限的保障措施。除福利、救济等涉及面较窄的项目外，诸如医疗、养老等重要的且涉及面较大的项目尚在改革试点中。到2004年底，全国参加农村养老保险的人数为5378万人，占适龄参保人数的12.3％，全国共有333个县(市)开展了新型农村合作医疗试点工作，只覆盖约13.4％的农村人口。不仅如此，农村社会保障体系建设在各地的发展也很不平衡。在全国大多数农村地区社会养老计划停滞，而东部沿海发达地区的一些农村比较完善；一些发达地区农村开始建立农村医疗保险计划特别是大病统筹计划，而贫困地区的状况几乎为零。

2、政府在农村社会保障工作中的缺位。由于政府对农民依托土地保障和传统的家庭保障功能估计过高，以至于政府疏忽了对农村社会保障建设的责任，而将主要精力投入到城市社会保障的建设上。农村的社会保障基本上应属于国民收入再分配的范畴，财政投入应是保障资金的主渠道。但由于观念上的偏差，政府在农村社会保障事业上的资金投入相对不足。

3、我国农民的意见表达不畅使其社会保障缺失。广大农民没有自己的组织和“代言人”，虽然有县及县以下的基层政府和组织，但在本位利益的驱动下往往不顾及农民的利益，使这些信息(被认为是不利于政府政绩的)在传输过程中往往就被层层抵消掉了，农民的真实意见难以进入政府的决策议程，从而难以形成公共政策。

(二)我国农村社会保障制度中的效率缺失。农村社会保障管理缺乏法律保障，管理效率低下。从法律的层次上，目前尚未形成具有普遍意义的农村社会保障体系的法律框架，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，管理效率低下。主要表现在：一是资金管理缺乏有效的监督。我国农村社保基金大多都是征缴、管理、使用集于一身，缺乏有效的监督，保障基金使用混乱。二是管理混乱、条块分割，既无统一的管理机构又无统一的管理办法。从管理机构上看，在乡镇企业工作的农村职工的社会保障统筹和农村养老归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，最低生活保障和优抚救济归民政部门管理。一些部门、乡村也制定了社会保障办法和规定。由于各部门所处的地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，使管理体制处于混乱状态。三是社会保障基金在运营中未引入市场机制，政事不分，也制约其提升社会效率作用的发挥，难以实现保值增值。

四、完善农村社会保障制度的对策

明确农村社会保障制度建设的目标。社会目标是减少收入不平等和社会地位不平等，实现城乡社会保障体系一体化。经济目标是有助于促进经济增长，尤其要与发展生产力、增进农村中的协调竞争和促进农业生产相联系。合理化目标是社会保障项目的设计，应该保证按照每项津贴的性质，确定发放条件和发放数量，与其筹资来源相适应。

农村社会保障制度建设的对策措施：首先，要建立健全农村社会保障的法律法规。以法律形式对农村社会保障的主要内容和形式、保障项目和标准、保障金筹集和发放、保障金保值增值和监督等做出明确具体的规定，形成法治化、规范化、高效化的社会保障运行管理体制。其次，要建立有效的农村保障基金筹措机制。农村社会保障基金主要来源于国家、集体和参保农民三方。国家应体现其公共管理的职能，在国家的财政预算中，划出农村社会保障基金，确保农村社会保障资金足额到位；通过发展农村集体经济，增加集体积累，提取一定比例返还到农村社会保障事业中来；农民应交纳一定的养老保险个人统筹部分的社会保障金。无论是国家、集体还是个人，都必须按时足额拨缴，以保证保障机制的正常运行。再次，要建立专门的社会保障机构，统一管理农村社会保障事业。在中央层面，设立农村社会保障领导机构，负责制定农村社会保障规章和政策，指导、监督、检查农村社会保障基金的征收、管理、经营和发放，策划保障基金的保值和增值。在地方层面(尤其是县级政府)，应按照社会保障行政机构、执行机构、监督机构既相对独立又相互制约的原则，分别设立社会保障管理委员会、社会保障事业管理中心、社会保障监督委员会，形成统一管理、分工协作、有效制衡的农村社会保障管理体系。最后，要推动相关制度改革。一是改革城乡分离的户籍管理制度。二是改革农村土地征用制度，将土地征购制度的改革与构建农村社会保障制度结合起来。三是加大公共财政投入，进一步加大道路、水、教育、卫生、文化等农村基础设施建设，形成对农村社会保障制度的重要支撑。同时，大力发展社会救济、社会福利和社会慈善事业，逐步形成全方位的农村社会保障体系。

农村社会保障制度作为一种收入再分配手段，事关广大农民的切身利益和积极性。建设适应我国经济社会发展水平的农村社会保障体系，是完善社会主义市场经济体制的重要内容之一。必须把增进公平与提高效率有机结合起来，积极稳妥地推进农村社会保障制度建设。