乡村负债建议
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【摘要】农村实行税费改革以后，乡村负债问题日益突出，已成为制约农村经济发展和影响农村稳定的重大问题。本文对乡村负债的成因与解决方案进行了深入探讨。
当前，乡村负债范围之广，数目之大，已到了触目惊心的地步。据一些学者的调查推算，目前全国65％的乡镇都有不同程度的负债现象发生，债务总额不低于6000亿元，平均每个乡镇的债务近450万元。切实解决乡村负债这一问题已显得十分迫切。笔者认为，认真分析乡村负债的成因，对妥善化解乡村负债，促进农村经济发展，维护社会大局稳定具有重要意义。
一、乡村负债的成因分析
（一）乡村经济不发达，工业化、城镇化水平低是形成乡村负债的根本原因
近几年，乡村债务越来越重，与乡村经济不发达、乡村财源枯竭有很大关系。越是经济欠发达的乡村，债务越重。据调查，目前乡村负债大多分布在中西部地区、东北地区等经济欠发达地区。这是由区域经济发展不平衡所导致的。在经济不发达地区，农业发展落后、缺乏优势产业和特色产品，工业化、城镇化水平低，很多乡镇企业的发展后劲不足，盈利减少，亏损增加，对乡镇财政的贡献不大。这些都直接导致了乡村财政财源萎缩、财力薄弱，而当前乡村各项公益事业均需大量投入，乡镇自身收入与日益增长的物质文化生活的需要支出不相适应，支出远远大于收入。据调查，河南鹤壁市的西岗乡是该市25个乡镇中面积最大、人口最多的乡。这个乡2004年乡村财政收入为180.5万元，其中，农业税正税收入124.82万元，占全部财政收入的69％，附税收入24.96万元，37个村平均每村仅6700元。正税、附税相加占全乡财政收入的82％，而支出却高达1395万元。为了确保乡村工作的正常开展，乡领导只能靠拿政府的信誉来四处借债，乡债务日益增加也就不可避免。
（二）乡镇财权和事权不统一是形成乡村负债的重要原因
1994年分税制改革以后，明确规定了各级政府的财权，而对相应的事权未做规定，乡镇的财权和事权严重不适应。由于各级财政的捉襟见肘，一些省、市、县级政府将部分本应由自身承担的事权全部或部分下放给下一级政府，导致财政收支矛盾在财政体系内不断下移，最后传导在最末端的乡镇一级政府身上。在财权已经大大缩小的情况下，乡镇财政支出包括人员经费、办公经费、本地区经济发展和维护社会稳定方面的支出却在不断增加，财政收支矛盾日趋突出。同时，乡镇政府还承担着过重的公共产品供给的责任。如，安阳县永和乡在乡村道路修建项目中，2002年上级出台的政策为每公里补2万元，2004年调整为每公里补8万元，而要修5米宽、20公分厚的路，每公里则需要20万元。也就是说，每公里还差12万元，而这12万元需要乡村自己解决，在缺乏财力的情况下，乡村只能负债，加重了乡镇财政拮据的情况。
（三）乡镇政府职能的“错位”是形成乡村负债的主要原因
调查显示，乡镇的巨额负债是从1993年以后逐渐累积起来的，其中大办乡镇企业一开始就把乡镇财政拖入恶性负债的泥潭。当时，一些乡镇政府为了促进地方经济发展和追求自身的利益，兴办了很多乡镇企业。这些企业本应该推向市场，成为市场经济的主体，政府主要提供一些服务职能，而一些乡镇政府却采取了行政命令和“一刀切”的方式，使乡镇政府成了市场经济的主体，这就是乡镇政府职能的“错位”。由于政府职能的“错位”，再加上乡镇经济基础薄弱、缺乏运行项目的资金，政府不得不向银行等金融机构、企业和个人借款。但是由于缺乏人才、资源和科学论证，这些企业的市场竞争能力很弱。特别是近年来，随着市场竞争的逐步加剧，这些乡镇企业产权不清、机制僵化、管理粗放等问题逐渐显现出来，乡镇企业发展普遍陷入困境，很多企业亏损倒闭，留下一大堆债务无法偿还，最终落到乡镇政府身上。
（四）乡村干部政绩考核机制不完善是形成乡村负债的直接原因
当前，乡镇干部的任命是由上一级政府来进行的，并接受上一级政府的考核，而上级政府对乡镇领导人的政绩考核缺乏行之有效、切实可行的考核机制，乡干部政绩考核往往只靠年初签定的目标责任书，考核方法单一、内容简单，难以操作，对一些政绩及长远利益难以兼顾。加之基层干部“走读”现象日趋严重，变动频繁，造成工作中的不稳定性加大，加剧了乡镇干部决策行为的短期化。一些乡镇领导干部不顾客观条件，追求“政绩”工程、“形象”工程，导致乡村负债增加。据调查得知，河南省安阳市的乡镇财政负债高达5.7亿元，平均每个乡镇负债596.6万元，最高的竟达2206万元。安阳市乡镇债台高筑的一个重要原因是当年以行政推动、强压指标的方式大搞“千村千万工程”所致。另外，现在乡镇干部无论是在任还是离任审计中均无经费使用状况方面的考核，乡镇财政运行过程中的赤字、负债状况并不影响乡镇干部的提拔、升迁和重用，直接导致乡镇干部有恃无恐地借债，债务负担越来越重。
（五）乡村财务管理职能弱化，财政监督机制不健全是形成乡村负债的间接原因
目前在我国基层政权中，“以权代法”现象很普遍。在一些乡镇，以行政决议来确定收支框架，财政预算形同虚设，缺乏对支出的约束力。不少乡镇没有制定切实可行的财政、财务管理制度，多头审批，随意性很大，不合理的支出名目繁多，乱收滥支现象严重。有些乡镇财政非常困难，但通讯设施、交通工具、招待等费用开支却居高不下；与此同时，财政监督缺位。按照《预算法》的要求，乡镇财政必须要有严格的预决算管理制度，在预算的执行过程中不得出现赤字。但许多乡镇的财政预算，不能按时向乡镇人大汇报并审议，预算监督严重流于形式。所有这些，都严重侵蚀着乡镇财政的基础，使本来就负债累累的乡镇财政雪上加霜。
二、化解乡村负债的对策
乡村负债的成因是多方面的，既有经济发展方面的原因又有体制方面的原因。为了从根本上解决乡村债务问题，确保农村经济健康快速发展，化解乡村负债应从多方面着手。也就要说，既要大力发展乡村经济，又要改革现行体制等。具体来说，可采取以下对策：
（一）大力发展乡村经济，不断壮大乡村经济实力和财政支付能力
调查显示，乡村负债的多少与当地的经济发展水平有着正相关关系。只有乡村经济发展了，财政收入增多了，乡村可拿出部分收入还债，才能从根本上化解债务。要发展乡村经济，1.要落实科学的发展观，统筹区域经济发展，统筹城乡发展，把更多的财力向农村倾斜，以增加农村收入；2.要加快工业化和城镇化进程，大力发展县域经济，壮大乡村实力；3.要在制订科学稳定的农村经济政策基础上，因地制宜，突出特色，科学发展。政府要给予乡镇企业优惠政策，积极扶持，加强监管，提供优质服务。
（二）完善地方财政管理体制，使各级政府的财权和事权相统一
各地要按照“财力向下倾斜，财权和事权相统一”的原则，调整中央、地方、基层的收入分配关系，适当增加基层收入分成比例，不断推进和完善农村税费改革，合理确定各级政府的事权，使各级政府的财权和事权相统一，进一步完善地方财政管理体制；有条件的地方可以推行“省直管县”财政管理体制，增强基层财力；要积极稳妥推行“乡财县管乡用”财政管理方式改革；要进一步调整财政支出结构，加大对农村基础设施的投入；切实落实财政对村级组织的补助政策，并逐步提高补助水平，确保村级组织正常运转。有条件的地方政府应安排一定的资金，用于偿还农村义务教育负债和其它应优先化解的乡村负债；省级财政应安排专项资金，建立偿债奖励机制，支持基层推进化解乡村负债工作。（三）推进乡镇政府职能转变，为化解乡村负债创造良好环境
要继续推进乡镇机构改革，精简人员，切实转变乡镇政府职能，规范政府行为，降低行政成本；要努力促进农村经济发展，增强乡镇政府对农业农村的公共服务能力，防止政府“越位”和“不到位”，让企业真正成为市场的主体，参与激烈的市场竞争，增强乡村经济实力，促进农民增收，不断扩大乡村债务清偿能力。
（四）完善基层干部考核办法，为化解乡村负债提供有力保障
对干部政绩的考察要结合其自身所处的大环境，考核干部政绩应从全局出发，不囿于一个地方进行孤立、片面的考察，不仅要看基层干部上了多少项目、投入了多少资金、做了哪些看得见的政绩，还要对干部工作中的干群关系、负债情况、项目的三大效益（经济、社会、生态）等潜业绩方面进行全面评价，并将考核意见与干部使用培养相结合，避免少数人为了个人的政绩而不顾实际地去铺摊子、增投入，增加乡村债务负担；建立乡镇主要负责人的离任审计制度，对其任期内的债务进行严格审计，对新欠的债务要在分清责任的基础上，依法追究责任，建立偿债奖励制度；应将对任期内化解旧债、制止新债工作情况列入领导干部政绩考核内容。
（五）加强乡村财务管理工作，规范乡村收支行为，防止出现负债的“前清后欠”问题
针对乡村财务管理不规范、不民主、不透明而造成财务管理混乱、增加债务的现象，要采取积极、有效的措施加强乡村财务管理。1.要规范财务行为，严格按照会计法建立财会账目，对没有依法、依规设账、记账、审批、报账的行为要限期整改，做到财务完整规范。2.要建立村级财务管理制度，定期对村级财务进行审计，督促财务公开落到实处。3.要在树立科学发展观的基础上逐步建立民主、科学的决策，加强财务监督。明确干部在财务上的职责，淘汰不合格人员，采取会计委派制，采取“村账乡管、县站审计、互不挪用、互相监督”的办法，使乡村干部在决策时能够符合农村客观实际，在财力、物力允许的前提下搞建设，杜绝因决策失误造成的损失。与此同时，要对盲目决策造成经济损失的领导干部建立责任追究制度，把决策失误归入腐败违法行为中进行处理。4.要建立和完善财务公开制度。乡级除按年向乡镇人大代表大会报告财政收支的执行情况外，还要在全乡公布主要财政收支结果；村级财务收支在按年向村民委员会定期报告财务收支情况的同时，向全体村民公布财务收支情况，真正实现民主理财和民主监财，增强财政收支的透明度，达到收入来源清楚、支出去向明白的目的。
