国民待遇原则管理

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目前，我国已经成为世贸组织的成员国。为了兑现中国对加入WTO的议定书中的“遵守规则、放开市场”的重要承诺，我国已经开始对现有的法律、法规以及相关的政策进行全面而系统的清理，对一些与WTO原则相悖、相冲突的法律、法规和政策进行调整、规范、完善，甚至是废止，确保在经济全球化的时代，中国在世界经济大家庭中能按照统一的“游戏规则”进行经济的建设和发展，和世界各国在一个统一的法律规则下共同发展经济和贸易。改革开放以后，我们国家以及各级地方人民政府为吸引外资制定的相关法律、法规和政策，与世贸组织的基本原则，主要是世贸组织原则中“国民待遇原则”有明显的冲突。本文将就现行的外资优惠法律法规政策与世贸组织的国民待遇原则相冲突的内容进行分析，并提出改革完善的意见。

一、对外资优惠法律政策的基本内容及与内资企业待遇的比较

改革开放以后，我国制定颁布了一系列吸引外资的法律法规以引进外资，这些法律法规规定对境外来中国大陆投资开发、兴办实业的，不论其是企业法人还是自然人，在税收、土地使用、外汇管理、工商管理、进出口管理、利益分配、办事效率以及政府的重视程度等方面都给予了优惠对待和特别的考虑。这些法律法规和政策的出台有效地刺激和鼓励了外资向中国的进人，极大地促进了我国对外开放事业的发展，为我们提供了宝贵的资本、先进的技术和管理经验，推动了我国的经济建设、经济体制改革和产业结构的调整。更重要的是扩大了国民的视野，确立了一些与市场经济相适应的新思想新观念根据现行的关于外商外资企业的法律、法规、政策文件，外来投资者享受了与国内企业、国内投资者不同的优惠，主要体现在以下方面:

(一)税收和费用:这是国家和地方对外商投资优惠的核心内容。重点是在所得税和其他地方税方面的优惠。规定外来投资企业从获利年度起开始计征所得税。根据所投资的产业方向、投资年限、投资地点(有沿海、经济特区、开发区、西部或贫困地区的不同对待)按24%、15%、10%的税率缴纳企业所得税，而以巧%税率计征为其主要。根据产业不同和年限长短，还给予免缴或减少缴纳不同年限，如“免二减三”、“免三减五”、“免五减五”，甚至是减免更长年限等;外商将企业所获的利润部分再投资其它外资企业的，可部分或全部退还上缴的企业所得税。一些地方政府还规定在外资企业上缴的其他地方税属于地方财政的部分，按一定额度返还或以扶持的名义优惠给外资企业。除此外地方还有关于营业税、农业税、特产税等税收的减免。外资企业在开办和经营中所需要缴纳的各类费用一律减收或免收。国内企业则按照税法规定依率计征，所得税率一般在33%以上，特别产业或特殊企业按15%税率计征。非专门审批不得减免。

(二)土地使用。主要是在土地的使用费的收取和使用年限上优惠。根据外资项目投资的性质、产业方向、投资年限等情况，对土地使用费、土地出让金或租金实行免缴、减缴一定的比例和年限，规定按应缴纳费用标准的10%一50%额度缴纳;对一些知名企业集团、投资额度可观的项目，当地政府认为对当地经济发展举足轻重的重大项目，还可以象征性地缴纳一点，或将土地无偿划拨给外商使用;如果是从事公路、港口、码头或其它基础设施建设，还给予外商沿线土地开发使用的优先权和优惠价了国内企业和投资者一般是按照土地法规的规定缴纳相应的费用。

(三)外贸外汇和进出口:外资企业作为投资的进口机械设备、生产用车辆、办公设备、出口产品的原材料、个人使用的交通工具和生活用品均可免予办理进出口许可证，免缴进口关税，外资企业自然享有进出口经营权;外资企业之间可以相互调剂使用外汇。内资企业则不行，进口设备和生产用的原材料，出口自己的产品均要有国家严格的审批和指标的控制，要缴纳相关税收，国内企业要经审批才能拥有进出口权，国内企业间不能进行自行外汇调剂。

(四)服务:外资企业办理工商登记等各类手续给予放宽，外商投资企业的注册资本根据注册资本的数额，可在一年至三年内缴清到位全部的出资，如50万美元以下在一年内到位，1000万美元以下可在三年内缴清到位，特殊情况还可更长时间。内资企业则要求在注册时一次到位。一些地方对外来投资实行“一站式”服务，即在一个办公地点，将所有与审批项目、注册公司相关的政府职能部门集合在一起，让外商只需在一个地方，用很短的时间将一揽子烦琐的手续全部办完。内资企业则要按“正常”的程序，一个一个的去跑，一个一个地接受审查审批，少则一周，多则半月一月，或更长时间。

二、对外资的优惠与WTO国民待遇原则的冲突

WTO作为一个全球性的多边贸易组织，其目标是建立一个完整的包括货物、服务、与贸易有关的投资及知识产权等更具活力、更持久的多边贸易体系。非歧视进行贸易是wTO的基石，是各国间平等进行贸易的保证，也是避免贸易歧视、贸易摩擦的重要基础。非歧视贸易主要通过最惠国待遇和国民待遇加以体现。最惠国待遇原则和国民待遇原则是WTO最基本和最重要的原则，二者相辅相成。国民待遇，又称平等待遇，是一个国家给予在其国境内的外国公民、企业和商船民事权力方面与其国内公民、企业、商船一样享有同等的待遇。即专指外国自然人、法人、商船等在民商事方面非政治方面的待遇。或者简单地说，国民待遇原则指国内给予外国人的待遇和给予本国人的待遇相同，即在同样条件下，外国人和国内人所享有的权利和所承担的义务相同。WTO以及原关税及贸易总协定正是以国际条约、协定的方式规定其缔约方之间彼此给予国民待遇的。

根据国民待遇原则的思想和内容的规定，审视上述的各种对外资的优惠法律法规政策的内容，不难发现对外资企业、外来投资者和对国内企业和投资者形成明显的厚此薄彼的差别，不平等的对待，外资企业和投资者在众多方面享受了远比国内企业优越得多的待遇，明显的与国民待遇原则相矛盾和冲突。根据我国法律，凡依法在我国境内设立的企业一律取得中国法人资格，而不再区分企业资本的来源、投资者的国籍、投资的行业特点等因素。因此，外资企业其实是中国法人，与内资企业在中国境内具有相同的法律地位，两者同为“国民”。既然同为国民，待遇却不同，在法理上是说不走的。

税收领域是外资优惠与国民待遇原则冲突最突出的。WTo的国民待遇非歧视原则有两个基本要求，一是税收待遇不高于原则，即一缔约国的产品(包括非一般项目)进人另一缔约国的领土时，不应以任何直接或间接的方式征收高于对本国产品所直接或间接征收的国内税收或其他费用;二是税收待遇不低于原则，即一缔约国的产品进入另一缔约国的领土时，在使用的全部法律、条例和规定中所享受的待遇不低于本国产品所享受的待遇。它明确告诉我们，就税收来说，对外来投资高于或低于国内的待遇都是违背国民待遇原则的。我国对外资的税收优惠主要是体现在低税率和税收的减免上，外资企业的税收负担远低于国内企业，形成一种“超国民待遇”现象。税收负担不一样，那么产品成本就不一样，产品的竞争力也就不一样，从而使外资企业在市场竞争中处于十分有利的地位，内资企业与外资企业不在同一个起跑线上，形成不平等的竞争态势。有必要指出的是，对外资在税收上的“超国民待遇”不仅与世贸组织原则相冲突，而且也不能达到让利给外商，激励外商来中国投资的目的。根据国际间为避免双重征税的双边税收协定精神，在税收方面我们给予外商的优惠，只有在资金来源国实行税收饶让抵免的情况下，才能切实落实到外商个人。所谓税收饶让，是指居住国对其居民因来源国实行减免优惠而未实际缴纳的那部分所得税额，应视同已经缴纳同样给予抵免，不再按本国所得税法的规定补征。但是，当今世界的许多发达国家大都不实行税收饶让。因此，我国给予外商的优惠实际上是外资来源国的政府受了益，而非投资者个人或企业受益。也就是说，外商(至少是来自于发达国家的外商)并没有从我国的税收优惠中直接获得好处。

采用内外资企业分别立法的“双轨制”模式，在立法方式上也与国民待遇原则相冲突。国民待遇是在一个统一一致的法律法规的条件下实现的，即一缔约国在另一缔约国的领域内享受该缔约国的国民待遇，一定是在该国受到与该国国内企业同样一个法律的调整和规范。但是，我国却是按照所有制主体来设置制定相关法律，不同主体区别对待，形成两个或多个法律系列。国内企业的投资关系由国内经济法调整，如《公司法》、(全民所有制工业企业法》、《合伙企业法》等。外商和外资企业的投资关系由涉外经济法调整，如《中外合资企业法》、《中外合作企业法》。又如，同样是经济合同关系的调整，内资合同关系与外资合同关系就是分别由《经济合同法》与《涉外经济合同法》进行调整。因此，形成同一调整对象(企业和投资)因主体国籍不同而由两套不同的法律法规予以调整的格局。不仅如此，就是国内企业，也因投资主体所有制性质不同，而分别由不同的法律法规进行调整。如《中华人民共和国乡镇企业法》、《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，就是区别于中国国有企业的企业法。不管对内对外法律法规的内容是否一致，形成“双轨”或“多轨”立法的模式、在立法形式也是违背国民待遇的一致性原则的。

外资优惠政策制定的多重性同样是违背国民待遇原则的统一性要求。在我国各类政策法规中，对外商的优惠政策可能是制定的文本最多，立法(政策)层次最多，条文和内容问题最多的类别。各级地方制定的优惠政策太多太滥，不够规范和严肃。除了全国人大和国务院制定的有关外资的法律法规外，各级地方政府(党委、人大)几乎都出台了本地的优惠政策(法规)，从省(市、自治区)、到市、县、区无一漏掉，似乎不出台自己的对外商的优惠政策，就不能引到外资，就不能体现本地对外开放的方略和决心。一些地方的乡、镇政府，甚至在一个行政区域内的不同性质和层面的机构或地域，都制定出自己专门的优惠政策。这些名目繁多的政策，在条文和内容上不够规范，一些地方相互间盲目攀比，担心自己的政策不如别的地方的宽松，于是你优惠，我比你更优惠，形成’.力争下游”的现象，相当多的地方将自己应得的基本利益拱于一让于外方，致使一些优惠条款由于缺少必要的法律依据或超越权限或是让利太多，无法兑现或无力兑现，破坏了政策法规应有的严肃性、权威性、统一性，影响政府的形象。同时，面对层次繁多的政策，也使外商无所适从。

三、改革和完善外资优惠法律、法规和政策的对策

(一)提高国内投资者和国内企业的待遇，减少外资优惠，实现内外投资者享受基本一致的法律待遇，主要是税收方面的待遇。如内资企业和外资企业所得税均有条件地执行15%的税率。所谓有条件，是指投资西部中部贫困地区、少数民族地区、投资基础设施、农业、高新技术产业等。投资特殊产业和产品，均执行减免3一5年，不再分内资外资。投资一般的产业或投资东部沿海发达地区的内、外资实行33%-24%的所得税率。实行税收优惠不依据资本来源，而依据投资方向和产业性质，从而既遵循了WTO的原则，又能体现国家产业政策和向西部贫困地区倾斜的投资导向。现在实现这一调整已经有了现实的可能性。近年来，国家已经将以所得税为代表的税收优惠进行了面的扩大，原来只能在特区、国家级高新技术开发区内的高新企业执行的内资企业所得税按巧%的税率征收政策，已经逐步扩大到更多地区。如2001年9月国务院办公厅转发的《关于西部大开发若干政策措施实施意见》，规定“对设在西部地区国家鼓励的内资企业和外商投资企业，在2001年至2010年期间，按巧%的税率征收企业所得税”。同时，还对内、外企业有条件的进行减免一定的年限。这样，不仅将以前只对外资企业和特殊地区的内资企业的优惠税率推向了更广阔的区域，也将原西部地区地方政府自己出台并实行的对外资的优惠税收政策正式认可并法规化、国家化。

(二)建立统一的调整规范公司和投资行为的法律法规体系。这既是国民待遇的重要前提，也是我国法律制度建立完善的最终目的。既然外来投资者在中国注册成为中国法人，与国内企业及投资者同样接受基本一致的法律规范，享受基本一致的对待，那么，建立统一的法律法规体系就是理所当然，水到渠成。税收法、公司法以及其它专门法律法规由现在按投资主体不同而分别由不同的法律进行规范，到由一个统一的法律进行规范调整，取消涉外和针对非国有的专门的法律，取消经济特区、开发区的专门的法规，实现法律的统一比如，将外商投资企业法与《公司法》合并.相互补充，作必要的调整，形成新的公司法，统一适用于有限责任公司和股份有限公司。至于合作企业、独资企业的投资关系和投资活动则可制定《合作企业法》和《独资企业法》予以调整。再如，制定统一的《企业所得税法》，不论国内企业还是外资企业，不论是国有企业还是非国有企业，都按照这个法律执行，由这个法律进行规范。

(三)规范立法行为，提高立法层次。法律、法规、政策分属于不同的层次，具有不同效力。显然，法律是最高层次，其效力也最高，最具权威性。世贸组织不仅要求成员国立法的规范、透明，而且要求法律条文内容的规范透明、法律执行的规范透明，还要求中央政府与地方政府在法律、法规及政策的变动上协调一致，地方政府不能擅自变通。外来投资及外资企业的调整规范，关系到社会经济的各个方面，带有普遍性和全局性，应该由国家最高立法机关统一制定和执行。一些重要内容和规定，以法规形式出现，甚至是以地方政府五花八门的政策出现是不严肃和不规范的，极大的影响其效力，而且也不能真正严格实施，影响其权威性和政府的形象。在统一了内外投资及企业的待遇，内外投资企业由统一的法律法规进行调整之下，建议国家制定完整、统一的投资法和企业法，规定对外资的一系列待遇，以及各类专门法律省以下地方人大、政府不再制定出台针对外商的优惠法规和政策，各开发区、特区不再制定自己的优惠政策。人世以后，为与WTo的原则接轨，全国各省区之间，各市、县之间在对外商投资方面政策法规不能有什么差距，在国家统一的大的法律法规的内容之下，不应该也不可能再制定出与此相冲突的“更为宽松”的政策，来体现本地与其它地方的不同，原有的许多地方特色的优惠内容要进行规范和取消，与国家的大的法律法规协调一致。

(四)着力于提高吸引外资的整体能力，淡化优惠政策对外资的吸引作用。改革开放20年的历史经验可以看到，中国之所以能成为全球最大的吸引外商投资国，主要是我国众多的发展机会、充满生机和活力的庞大的市场，稳定的政治环境，不甘落后、奋起直追、蓬勃向上的中国人的精神面貌。人世后，经济全球化将更深人的影响我们的经济和社会的各个层面，我国将在更多领域更深的层次向世界开放，在法律法规和政府的管理行为上与国际接轨，这将大大促进外资向我国的进入。可以预见，我国又将迎来新的外商投资浪潮。所以，建立公正、完善、统一、透明的法律体系制度，建立、健全、规范市场经济秩序，转变和规范政府职能和行政行为，开放和培育市场，对外来投资者实行国民待遇，应该是我们吸引外资的主要方法和途径，应该是各级地方政府着力研究和关注的方面。比如商业、金融、建筑、交通运输、旅游、环境、教育等服务业的全面开放，就将极大的吸引外商投资。这些内容都不是一份优惠政策文件能够给予体现、反映并引起外商投资兴趣的。对外资的优惠法律法规，特别是地方的优惠政策的作用将大大降低，优惠政策的淡出是必然趋势。