公共政策价值管理

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论文关键词：程序公正；结果公正；公共政策；理性回归

论文摘要：公共政策应以社会公正作为根本的价值取向，追求程序公正的同时也应追求结果公正。然而我国在过去的几十年内，现代化的进程与市场经济的发展条件下的公共政策偏离了社会发展的公正元素。正是因为这种偏离，我们在今天看到了中国的社会结构的畸形，看到了公共资源分配的不均，看到了弱势群体的更加弱势化，看到了基尼系数的逐渐变大。反思这一切，我们认为公共政策应向理性选择回归。

在党的十七大报告中指出：加快推进以改善民生为重点的社会建设，完善社会管理，促进社会公平正义。由此可见，社会公正不仅成为广大社会所呼吁的焦点，而且也被正式提上了决策者的议事日程，纳入了决策领域。

一、社会公正的源流与发展

（一）西方社会公正理论述评

社会公正的理论代表首先是古典自由主义的公正理论。对于古典自由主义者来说，市场经济条件下的社会公正不过是幻想而已。在他们那里，作为社会评判标准的唯一有价值的东西是由法治所定义的正义，或更严格地讲，是程序正义；任何其它试图对社会分配结果进行评判的企图都是非正义的。可见，古典自由主义的公正主要指的是程序公正与过程公正，不包括结果公正。可见，古典自由主义只看到了问题的一个层次，它对社会公正的排斥是片面的。

功利主义是19世纪以来对西方政治和经济思想影响最大的一个学说。罗尔斯之前的二百五十年，西方政治哲学正义理论的主导就是休谟创立的功利主义学说。它的核心是一个社会的法律制度如果能够满足社会成员的最大幸福，它的组织就是正确的和正义的。社会成员最大幸福的标准是一个社会总的福利大于个人福利的总和。功利主义的最大缺点是它无法解决资源的公平分配问题，针对这一缺陷，罗尔斯正义学说得到了很好的补充。在美国新政及当时社会分配的不公这一历史条件下，罗尔斯复兴了古典的正义思想，提出罗尔斯正义。他指出“正义的两个原则”的目的就是要实现分配的公平，使正义思想成为“作为公平的正义”。罗尔斯的分配正义理论是对古典自由主义的修正，同时也是对功利主义的补充。

罗尔斯对最平等的分配正义所作的理性辩护，已经达到了相当完整的层次，然而随着社会的发展及全球化时代的到来，对罗尔斯的批评与诘难相继出现。“作为公平的正义”所受指责最多的便是“无知之幕”，罗尔斯的这一设定使人完全处于信息匮乏的状态之下，其本身就是不公正的表现。对罗尔斯正义理论的旷日持久的争论使得分配正义动摇了理论根基。赫费的交换正义之说就在这种批判的基础之上得以提出。交换正义之说基本的理论假定即每一个人都作为平等的权利享有者。而分配正义中残疾人的弱智儿童是低人一等的。从其中我们可以看到交换正义的优势。

从以上西方的关于社会公正的理念的发展的思想脉络中，我们可以看到两种主要的公正理念的不断演进与发展。一种是注重程序的公正，如古典自由主义者们的唯一评判标准的法治正义，赫费的交换正义之说均是程序公正的发展；另一种注重结果的公正，这其中又有两种表现形式，功利主义倡导的是全社会成员总的幸福，是一种终级公正，罗尔斯倡导的分配正义强调分配给每个公民的结果最终正义。无论是哪一种公正的理念，均是在当时的历史背景与现实下学者们的思考与探索。中国的社会公正应如何定位，学者们对待社会公正的立场同样要站在现实的背景基础之上。

（二）社会公正的本质含义

社会公正的本质含义即包括两个方面：程序公正与结果公正。程序公正是最基本的公正，如果没有透明和公正的程序，这对公正将无疑是釜底抽薪，这一点我们可以用赫费的“交换公正”来替代；结果公正即由于每个人在诸如禀赋、能力等个人自身条件以及社会生活环境、机遇等社会条件方面不可避免地存在着种种差异，使得每个人的发展机会和发展潜力都各不相同，也就是说，结果的公正不仅包括罗尔斯的“分配公正”，还包括起点上的平等。尽管社会公正包括程序公正与结果公正，但并不意味着这两个方面处于相同的地位。事实上，程序公正是根本，而结果公正只是在面对市场经济发展不充分和制度失范条件下对程序公正的一种补充。

改革开放后的三十年，中国的市场经济发展如火如荼，市场经济的竞争规则为几乎所有的交换行为提供了一个约束机制，法治对这些交换行为以及其它社会关系进行了必要的规范，为人们创造财富尽可能的提供了充分的自由、公平竞争的制度环境，是抵制特权或强制性的行政垄断的天然力量。市场经济的发展事实上必然地要求中国走程序公正之路。但与此同时，市场经济带来的经济高速增长同时也带来了社会阶层结构的畸形，贫富差距的扩大，社会不公正现象屡屡出现。当然，并不是所有的不公正均来源于市场经济发育的不完全，也可能是制度的失范、政策本身的不公或寻租垄断现象的大量存在所造成的。不公现象事实上存在着，贫富差距也越来越大，有公正感的人都会感到触目惊心。可见中国的市场经济条件下仅注重程序公正是不够的，由于中国的特殊现实，必须要倡导结果的公正。

二、公共政策对社会公正价值的偏离

（一）公共政策的根本属性蕴含社会公正理念

公共政策，即“对全社会的价值作权威的分配”。戴维·伊斯顿的这一经典定义表明，公共政策主要是政策主体的一个分配的过程。从其分配的客体看，即全社会的价值；从其分配的性质来看，是具有权威性的分配。公共政策这两方面的内涵，便决定了公共政策具有公共性这一根本属性。

首先从分配的客体来看，公共政策是对全社会的价值也即对公共价值进行的分配。这里的公共价值不仅仅是一种公共生活的尺度标准，不仅仅是一种观念的存在，而是一个更加宽泛的概念，是一种物质与实体的抽象存在，它广泛的存在社会之中，从而使公共政策对它进行分配，从而实现其政策功能。更具体来讲，这种公共价值即社会的公共政治资源的选择，譬如说地位、尊重、安全、秩序、利益、权力、资源等等都是公共价值的表现形式。公共政策就是对公共政治资源的一个分配。公共政治资源，是公众在政治生活中地位的体现，它是属于整个社会主体的，而不是某些特殊利益团体的。当然，有些政治资源，譬如说权力，在社会的需要与发展的过程中，就经由人民之手而转向了他们的代表。但是，绝大多数政治资源，是需要公平的散布于公民之中的。因而公共政策便具有公共性，这种公共性是不容妥协的。公共政策的不容妥协的公共性就需要公共政策在分配这些资源与价值时，遵循社会公正，保护公共政治资源的公共性分配。

其次从分配的过程来看，公共政策的分配是一种具有权威性的分配。公共政策分配过程的权威性主要源于分配的主体即国家或政府。洛克曾说过，“国家是人们定立契约的产物，国家作为政治实体是人们让渡自己全部或部分的权利而组成的，国家权力正是来源于人们转让的自然权利，即公共权力的真正源头只能是人们转让的自然权利。”所以说，这种权威是建立在民主的基础之上的，它是一种民主的权威。作为最大公共机构的国家政府的权力是全体人民所授予的，它们利用的是民主的权力。因而必须代表全体公众的利益与价值。因而公共政策在分配的过程中同样具有公共性。从戴维·伊斯顿的这一经典定义中，我们可以看出，无论是公共价值的分配客体，还是民主的权威的分配过程都决定了公共性是公共政策的根本属性。而这一根本属性就决定了公共政策必须遵循社会公正的原则，以公正的态度来保证社会主体的各种价值的实现，而不能站在少数的立场上，也不能站在特殊利益团体的角度上，否则就会违背社会的主体利益，就使公共政策丧失这种站在民主基础上的权威，合法性也就荡然无存。

（二）公共政策对社会公正这一价值的偏离

1．1949年至1979年这一阶段的公共政策价值取向。1979年以前的30年，在意识形态化和计划经济体制的双重影响之下，社会对于个人只能是看重结果的均等、最终状态的相似，即“相似地获得”，而不是起点的平等，即“平等地进入”。这个时期的公共政策只偏向了起点的平等，而忽视了程序的平等与结果的平等，从另一方面来说，是只重视了社会公正的一方含义，即平等，而忽视了人与人之间的差别，只是字面意义上的社会公正。因而还是对公正的一种偏离。

2．1979年以来的公共政策价值取向。1979年改革开放以来，伴随着现代化进程以及市场经济进程，人们被赋予了更多的经济自由与政治自由，可以在市场经济规则下进行自由的选择，相对之前来说，程序公正得到了很大程度上的体现。但是程序公正并不彻底。许多的因素阻碍了市场的程序公正。比如说转型过程中的制度失范，它使制度转型向“坏”的市场经济发展，与建立一个健全的法治市场经济体制的目标并不相符合，从而有违程序公正的发展。另一方面，转型中中国的社会结构发生了剧烈的变迁，在这个市场转轨的阶段，国家领导人提出了“效率优先、兼顾公平”的指导思想，未顾公平，也或是没有足够的重视公平，从而导致公共政策选择的工具理性化。在这样的目标取向或者是发展观的引导之下，政府必然会只是重视经济政策而轻视社会政策，从而使中国在改革开放以来较长的一段时间，没有重视社会经济的协调发展问题，而是十分热衷于追求经济的高速度增长。这导致了中国的阶层结构畸形，中国主要社会群体呈现弱势化倾向，社会不公平感因此而加强，这就是结果不公正的体现。

政治学家李普塞特说过，“社会群体鉴别一个政治制度是否合法的依据，是看它的价值取向与他们的价值取向如何相吻合。”据此，社会群体鉴别公共政策的合法性也在于公共政策的价值取向是否与他们的价值取向相吻合，社会群体的主要价值取向因其社会性而当然归于社会公正。而在我国目前这种状态下，公共政策却偏离了社会公正这一社会群体的价值取向，势必使其不能得到公众的认同，这就需要我们现在重新回到社会公正这一价值取向与目标选择上来，建立新的政治认同，建立公正性的公共政策选择。

三、社会公正：公共政策价值的理性回归

（一）公共政策价值回归程序公正的路径选择

1．制度是程序性公正的首要保证。制度失范是社会不公正的主要原因，行政权力、垄断和既得利益阻碍了市场的发展和自由的公平竞争的环境的形成，分配不公，贫富悬殊问题的总根源在于制度，而不在于新生的市场经济，更不在于民众刚开始享有的有限的财产权和经济自由。公共政策要为市场经济提供良好的发展环境，必须要建立公正型的制度，改进市场经济竞争规则的不公平性，深化经济自由，从而让公正的竞争来调节不同社会阶层之间的财富的流动，实现真正的程序公正。

2．建立对权力拥有者的健全的监督机制。目前政府官员的寻租、腐败行为大量滋生，产权改革的国有资产大量流失，这是中国的政治权力与经济资本相结合所产生的不良现象。这一点除了用以上的制度加以归正外，还必须对权力建立有效的监督机制。目前社会中对权力尚没有有效的监督机制和制度，腐败者照样能滥用权力，因此我们实施的收入再分配政策的税收措施只能是打击了守法者、保护了枉法者，最终恰恰保护、施惠于那些非法暴富的人，而打击的正是合法致富的人。要知道，对那些仍然在位、握有权力的“陈希同、王宝森”们来说，因腐败而得到的非法收入根本不会曝光，自然也就不在征税范围内，所以任何税收手段都奈何不得。只有建立健全的权力监督机制，才能制止这种不合市场规则的不公正。

（二）公共政策价值回归结果公正的路径选择

1．在公共政策问题的提出上，强化弱势群体的问题诉求机制，保证了公共政策给予的起点公正。改革开放以来，中国的社会阶层日益分化，社会利益趋于多元化，导致各利益群体摩擦凸现。这就要求我们建立健全反映不同阶层利益要求的、渠道畅通、机构健全、结构完善的政治参与和利益表达机制，使各社会阶层都能平等地表达对政策问题的诉求，从而在公共政策上平等地体现各阶层和群体的利益。需要留意的是，弱势群体往往由于一些先赋的如性别、民族等以及自身无能力等原因遭到主流社会的排斥，在公共政策的制定中影响力越来越小，于是就会形成恶性循环。因此，政府有责任支持和帮助社会各阶层，特别是为弱势阶层建立正常而规范的利益表达机制，使他们的愿望能够通过正常的渠道及时表达出来，从而适时地解决相互之间的利益冲突，使社会公共秩序得到有效的维护。

2．尽快建立起对弱势群体的初级的社会保障政策。目标是建立起尽管水平很低但保障却较为普遍、能覆盖全社会最需要保障人群的网络。著名的转型经济学家G.罗兰德在《转型与经济学》中就说，即使有一定的贫富差距，但政府如果给穷人有基本的生活与医疗保障，人们仍然能够承受转型的压力；但如果政府没有给穷人的基本生活与医疗保障，即使贫富差距并不特别突出，穷人仍然会觉得这个社会不公平。由此可见，社会保障对于社会公正来说，虽然是杯水车薪，但对于缓解人们的不公正心态来讲，必不可少。

3．公共政策应消除在进行资源配置时的偏好，实现资源配置的平等化。我国目前的收入差距过大，一方面是市场机制按要素分配造成的收入差距，另一方面是政府管制失灵造成的。一般来说，对收入差距过大的常规政策即收入再分配，而在我国，这一政策效果却与西方国家大相径庭。原因在于收入再分配政策只能解决市场机制条件所造成的收入差距，却不能解决政府管制失灵所造成的收入差距。而政府管制的失灵所造成的收入差距的主要原因在于公共政策在进行资源配置过程中存在偏好。以教育政策为例，国家要求实行九年制义务教育，但城市中的义务教育经费由国家财政负担，农村中却主要由农民自己负担，城市学生的教育经费大约是农村学生的4倍，农村的九年义务教育普及率因此而不到50％，与城市已普及高中教育形成巨大差距。在市场经济中，教育程度高就意味着更多的选择和机会，许多学者的实证分析已经表明，教育收益率的提高，从而人力资本收益率的提高是导致居民收入差距扩大的重要原因。农村在教育政策方面的劣势，无疑会加剧城乡收入差距扩大。所以，公共政策必须消除在进行资源配置时的偏好，实现资源配置的平等化。

（三）公共政策回归社会公正价值的其它路径选择

1．培养公共政策主体的“文化忠诚”。如今，“忠诚”已成为现代企业文化的核心价值和行为准则，正是因为忠诚才使得企业员工为了企业的目标而努力，而甚至放弃自己的私得，从而使企业得到较大的发展。在公共政策的过程中，政策主体始终贯穿于其中，无论是制定、执行还是评估或终结，它的作用都非常大。因此，培育公共政策主体的忠诚文化势必会使得政策主体放弃自利性政策选择，而选择公共性政策。当然忠诚文化的培育不是一日而语的，是一个渐进的过程。我们不仅要在制度上加以保障，给予政策主体适当的利益选择。同时，也要增强一些理念上的学习。

2．用大众传媒来促进社会公正。新闻传媒往往能够将一些弱势群体中出现的事件加以传播，并引起社会的广泛关注，在传媒上进行公开的讨论和论辩，在此基础上，政府得以采取特定行为或政策来进行回应。如本世纪初被传媒高度关注的存在社会不公现象的“农民工收容遣送事件”，最终引起社会大众的普遍不满而导致政府对收容遣送制度的取消，使农民工的制度歧视得以消除。由此事件我们可以看见传媒的力量。新闻传媒往往由于其独立性，在维护社会公正方面有着意想不到的效果。我们必须重视这种力量并适时的加以运用。社会公正如若在大众传媒的推动下会减少甚多的阻力因素。

（四）公共政策回归社会公正可能的障碍及排除

公共政策回归社会公正，并非一朝一夕之事，不仅是时间上的考虑，更在于其存在着各方面的障碍：一是社会公正必然会损害既得利益团体的利益，他们势必会组成利益联盟来阻碍社会公正的实现；二是公共政策回归社会公正在很大程度上是对公共政策主体的考验，这同时也直接关系到政府的权威性；三是民众由于长久的不公正现象的存在可能对政府持有较高的期望值，却最终又归于失望的局面，从而在公正型政策实施的过程中不予配合。面对这些障碍，政府目前所作的只能是：采取措施消灭不正当利益团体的存在；加大对公共政策主体的“忠诚”理念培育，维护政府权威；尽可能的争取民众的广泛支持。

参考文献：

[1]罗尔斯.正义论[M].中国社会科学出版社,1988.61.

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[4]张海燕,高靖生.当代正义论证范式的一种转型[J].国外社会科学,2007,(1).