社会体制管理

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[论文关键词]社会管理；党的作用；新观念；新格局

[论文摘要]从计划经济转向社会主义市场经济，经济体制发生了根本性的变革，与之相应，政治体制和社会管理体制也必须做出相应的改变。构建新型的社会管理体制，一是明确党在社会中的作用，二是重塑和更新一系列观念，三是探索社会管理的新格局。

在计划经济时期，我们不仅建立了高度集中的经济体制、高度集权的“一元化”领导体制，而且还构建了党、国家、社会“三位一体”、“行政一体化”的社会管理体制。今天，发展社会主义市场经济，经济体制发生了根本性的变革，与此相适应，政治体制和社会管理体制也必须要做出相应的改变。那么，构建新型的社会管理体制又需要树立和遵循哪些理念呢?

第一，党在社会管理中的作用是什么?

按照宪法规定，党是国家、社会的领导者。按照党章规定，党不仅代表工人阶级的利益，同时也代表全中国人民的利益。这种代表者和领导者的职能在社会管理中如何体现、如何履行?

党是社会的领导者，是人民利益的代表者，但领导者、代表者，不等于代替者、包办者，因为党同时又是人民群众完成特定历史使命的工具。关于这一论点，我们党早在七大刘少奇修改党章的报告中就曾明确指出：“共产党人在人民群众的解放事业中，应该到处是、也只能是人民群众的引导者和向导，而不应该是、也不可能是代替人民群众包打天下的‘英雄好汉’。”(《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第352页)邓小平在八大修改党章的报告中又进一步指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”(《邓小平文选》第1卷，人民出版社1989年版，第218页)“引导者”、“向导”和“工具”的认定说明，无论在地下斗争时期，还是执掌政权以后，“政党是民众参与政治的工具”这一政党的本质属性，都是不可改变的。这一“工具论”告诉我们，领导者、代表者不等于代替人民行事，不等于代替国家发号施令。但是，在计划经济体制下，我们各级党组织不仅代替人民做了许多无所不包的事情，而且还凌驾于政府之上，用行政手段去命令政府、命令群众。其结果；管了许多管不了也管不好的事情，出现了严重的官僚主义。对此，我们必须重新认识，执政党在社会中到底起什么作用?党领导社会的主要方式与手段又是什么?党的十五大政治报告明确提出，“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”党的十四届四中全会决定又提出要“为人民执政、靠人民执政”。也就是说，党实行代表者、领导者的作用，必须从“为人民、靠人民”这两个方面来理解，如果不是这样来充实和扩展的话，党的领导作用就会滑向代替包办与行政命令的老路上去了。

上述分析说明，执政党的作用是社会的领导者，但领导者不是包办代替人民群众的一切事务，而是支持、组织、依靠人民管理自己的一切事物。从这个作用出发，建立社会管理新体制，就应该由行政命令方式为主转向民主法治方式为主，由党、国家、社会“三位一体”、高度集中转向各就各位，履行各自应有的职能。

第二，社会管理的新观念是什么?

执政党构建新型的社会管理体制，需要一系列观念的更新与重塑，其中最主要的便是从统治的观念转向治理和善治的观念。

什么叫统治?什么叫治理和善治?我们先从“管理”说起。现在，有经济管理，有行政管理，按照教课书上的定义，行政管理是指：国家行政机关运用国家权力依法对国家政治、经济及社会生活的一切公共事务进行计划、组织、协调、控制、监督等活动。这里行政管理的主体是国家行政机关，即政府；客体是国家公共事务、社会公共事务、政府自身；手段是依法行政。显然，长期以来，我们是把社会管理对象作为行政管理的对象，采用的手段、方法主要是运用权力，依法行政。

但是，20世纪90年代以来，随着科技革命的广泛兴起，中间阶层的不断扩展，民主化浪潮的日益发展，出现了日益壮大的公民社会，也就是在政府、企业之外，出现了大量的民间组织，包括非政府组织、非营利组织、志愿组织等等。它们的出现及其对市场、政府功能的弥补作用，引起了政治学家、社会学家和管理学家对社会治理的重新认识和界定，并据此提出了治理和善治的新观念。他们对社会统治和社会治理做出了如下本质区别：一是主体不同。统治的主体只能是公共权力部门，其权威只能来自政府；而治理的主体可以是公共权力部门，也可以是私人部门，还可以是二者的结合，其权威依仗的主要并非是政府，而是合作主体之间的持续性互动。二是权力运行的向度不同。政府统治的权力运行向度总是自上而下的单一向度的运作过程；而治理则是上下互动的管理过程，因而是多元的、相互的，而不是单一的。三是遵循的原则基础不同。政府统治遵循的是以法律为基础的正式规则、制度与程序；而治理则以信任为基础，遵循的是协商与同意基础上的规则与程序。而善治则是治理的理想状态，就是政府与公民社会对公共社会的合作管理，是二者的最佳状态。

上述社会治理与善治观念的核心之处，就是政府力量与社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民，共同来治理社会。这一当代社会发展与社会管理的精髓值得我们借鉴与吸收。

第三，社会管理的新格局是什么?

过去，社会管理体制是党、国家和社会“三位一体”，高度集中，这是适应计划经济体制的产物。那么，适应市场利益主体多元化的社会管理格局，就应该由过去的单一管理模式转向多元化的管理模式。它包括：(1)市场的经营性管理。在经济领域发挥市场的主导和协调作用。但由于市场是以效率为轴心，是以利益最大化为目标的，于是就出现了局限性。这就需要(2)政府的行政化管理。市场所无法发挥作用的公共领域，如保护环境、扶持弱势群体等就需要发挥政府的职能，因为政府是以公共服务为轴心的。但是，政府也不是万能的，它只能提供一般性的服务，某些特殊性的服务也难以提供。再加上政府实行的是行政化管理，讲求效率，讲求科层，这就容易出现成本高、官僚化和腐败行为。这就需要动员全社会力量参与，于是就出现了(3)公民的自治式管理。包括城乡基层自治组织、民间组织、社会团体等。国外称之为第三部门、非政府组织、非营利组织、公民社会等。这些组织不同于企业，它们是以公益和互益为轴心的，参与方式包括资金、钱财的捐赠、投入，也包括时间、精力的无偿付出；也不同于政府自上而下的行政运行机制，它是自愿参加、中立自主、灵活多样和相互信任的。因此，它既可以弥补“市场失灵”，也可以弥补“政府失灵”。但这种弥补也不是万能的，而是建立在市场和政府管理之中，不可能代替市场和政府，只能是对市场和政府的弥补。(4)还需要执政党的引导、服务、凝聚的作用。这就是党的十六届六中全会提出的：建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。其中党委发挥引导、凝聚作用，政府发挥公共服务作用，城乡自治组织发挥协调利益、化解矛盾的作用，社团、行业组织和社会中介组织发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。这种新型管理格局的提出，可以说既符合现代治理善治理念，又符合我国国情，是具有中国特色的社会管理体制的创新。