探讨农业巨灾保险法律制度

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摘要：我国是一个发展中国家，由于农村人口较多，老龄化问题逐渐突出，各地城乡差异又不同，随着城市化的加快，农村养老问题将日益突出，不仅需要尽快完善农村社会养老保险制度，而且要注重各地实际，实行分类指导和实施相结舍。分析了目前我国农村养老保险出现的问题，提出了健全和完善农村社会养老保险制度的具体路径

关键词：社会保险农村养老保险制度问题完善

1农村社会养老保险制度存在的问题

虽然国家早在2005年就提出要加强城乡统筹协调发展的问题，但是目前的城乡差距仍在扩大，农村养老保险和城镇养老保险标准差距越来越大，诸多问题的出现影响了保险制度的进一步完善。

(1)农村社会养老保险法律效力差。

一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部门规章，不具有法律效力。各地农村社会养老保险办法大多数都是在《基本方案》的基础上形成的，也是部门规章，普遍缺乏法律效力。因此，各级对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门的意愿去操作，既有随意性，又有不稳定性。这种随意性和不稳定性导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这就是缺乏法律保障的结果。再者，如个人的缴费和集体的补助都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定。另一方面，在内容上，由于《基本方案》的制定时间在2o世纪9O年代，当时的农村经济状况和现在的现实情况相比，有的已经发生了明显的变化，《基本方案》严重滞后，甚至存在诸多明显缺陷，譬如，物权法颁布后的农民承包地与养老保险问题，对失地农民的保障条款，对保险基金的流失和挪用等行为未规定有效的限制和惩罚措施。因此，有必要尽快出台现行城乡统筹情况下的农村养老保险的配套政策和措施。

(2)缺乏社会保障应有的社会性和福利性。

现行的农村社会养老保险在一定程度上对大多数地区来说是一种鼓励性或引导性的储蓄，没有真正让广大农民享受到改革开放的成果，或者说在经济发达地区只享受到改革开放给广大农民带来的部分实惠。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这种三方筹集机制，从理论上来讲是比较可行的，实际上在全国大多数地区尤其是村级经济相对比较薄弱的地区根本无法实现。由于农村经济发展滞后，多数乡村没有积累，集体经济根本不可能进行补助，因此“集体补助为辅”也就成了一句空话。集体经济薄弱的地区通常都是地方财力一般的地区，当然也无法提供以政府为主的养老基金融资。“国家政策扶持”仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，因此，国家政策扶持也起不到实质的效果。由于没有国家和集体的补贴，农民对未来希摘要：我国是农业巨灾频发且后果较为严重的国家，农业巨灾给人民生命财产造成重大损失，而目前我国还没有建立农业巨灾保险体系，农民面对农业巨灾，缺乏基本生产和生活的保障。我国应借鉴国外巨灾保险发展的先进经验，加快农业巨灾保险的立法工作，建立多层次的风险分散机制，建立农业巨灾保险基金，逐步构建完善和谐社会下的巨灾保险体系。

关键词：农业巨灾保险法律制度巨灾保险基金

一、问题的提出

中国是一个农业巨灾频发且灾害后果严重的国家。建国以来，一般年份，全国受灾农作物面积一般在40万一4700万公顷，倒塌房屋300万间左右。再加上其它损失，每年自然灾害造成的直接经济损失达400亿一500亿元人民币，大灾年份损失更加严重。进入20世纪90年代，农业巨灾发生机会多，成灾频率高，损失巨大。2008年初，中国发生了5O年一遇的雨雪冰冻灾害，农业遭遇了巨额经济损失。在灾害所波及的21个省区市中，农作物受灾面积超过2亿亩，绝收面积超过3000万亩。而此次灾后保险赔款近20亿元占比不到雪灾总损失的2％。农业巨灾风险问题严重制约着我国农业保险的发展，一旦承保，当农业巨灾发生时，保险公司可能会面临巨大的危机，甚至会陷入破产的境地因此，研究和借鉴国外一些发达国家的关于农业巨灾风险保障的基本制度和管理经验，尽快建立而重要的意义

二、国际经验的比较分析

本文将以国外巨灾保险的运作机制为视角，从法制建设、承保主体、风险分担和政府责任等方面进行剖析，以求为我国建立和完善有效的农业巨灾保险制度提供宝贵的经验。

(一)健全的法律法规，为农业巨灾保险制度的运行打下了坚实的基础

巨灾保险推行较为成功的国家都颁布了相应的法律、法规和条例，使整个保险制度能够依照具体的法律条款来建立实施。这为本国巨灾保险的成功运行提供了有力保证。美国国会先后颁布一系列法令，以此来促进本国巨灾保险业的发展，比如《联邦洪水保险法》(1956)、《全国洪水保险法》(1968)、《洪水灾害防御法》(1973)、《洪水保险改革法》(1994)等。日本政府也颁布了与巨灾保险相关的法令，如《灾害对策基本法》、《地震保险法》等。1966年日本国会制定了《地震保险法》和《地震再保险特别会计法案》。后来为鼓励居民投保地震险，日本政府又颁布了《地震保险相关法律》、《有关地震保险法律施行令》等法令。欧盟成员国中，法国、挪威、西班牙、瑞典和土耳其等国建立了强制性巨灾保险体系，通过立法手段要求符合某类条件的投保人必须购买。法国于1982年7月颁布了《THEFRENCHNATSYS—TEM)，建立了自然灾害保障体系。为配合强制保险的实施，1980年，挪威议会立法建立挪威自然灾害基金，并规定所有购买火灾保险的投保人必须同时购买巨灾保险，保费收人纳入基金。土耳其政府也通过立法要求所有登记的城市住宅必须购买强制性地震保险，且强制性地震保险条款全国统一，并建立了国家巨灾准备金。

(二)承保主体呈现多样化、联合化的特征

巨灾保险的承保主体主要分为保险公司主导、政府主导以及政府和保险公司共同承担三种类型。英国巨灾保险仅由保险公司承保，政府在巨灾保险体系中不承担承保责任。美国面对巨灾风险主要建立了政府主导推出巨灾保险计划和巨灾风险与资本市场相结合两种方式。日本则建立了商业保险公司与政府合作、民间经营与政府补贴相扶持的模式。新西兰的地震风险承保主体由三部分组成，包括地震委员会、保险公司和保险协会，这些机构分属政府机构、商业机构和社会机构。

(三)风险分担方式灵活多样

英国的巨灾保险由于全部由保险公司承担，并且政府也不对巨灾保险提供再保险方面的支持，因此，英国的保险公司在提供巨灾保险时，均要求政府进行大量的防洪工程建设以及提供巨灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共品，以使巨灾保险损失控制在可承受的范围之内。也就是说，只有在政府履行了上述职责后，保险公司才提供巨灾保险。英国保险公司提供巨灾保险的风险控制主要依赖于政府进行的防洪工程以及通过商业再保险公司分散巨灾保险风险。美国政府运用财政、税收、再保险和紧急贷款，特别是采用了农业巨灾证券化等手段来分散和转移农业巨灾风险，其经营巨灾保险业务的保险公司均是NNPP的成员单位。挪威立法规定，所有购买火灾保险的投保人必须同时购买巨灾保险，保险收入纳入基金。基金的作用主要表现在以下几个方面：一是在保险公司间分散巨灾风险导致的损失；二是建立针对巨灾风险的再保险机制；三是在基金与成员单位间建立一个契约以应对自然灾害所导致的损失，基金由隶属于政府的一个专门委员会负责管理。

(四)政府参与模式灵活

各国政府对于本国巨灾保险市场主要采取三种参与模式：一是自愿模式。在这种模式中，商业保险公司提供巨灾保险，政府充当旁观者。在这样的巨灾保险市场上，巨灾保险保障由私人保险公司提供，进行商业化运作和管理。二是强制模式。政府在这类运作模式中直接充当主导者，巨灾保险由政府直接提供，往往采取强制保险或与其他利益相挂钩的半强制的形式。三是综合模式。在此模式中，可由政府代表、商业保险公司和学术界代表共同组成一个巨灾保险管理机构。保险公司负责巨灾保险的商业化运作，政府负责提供政策支持，建立国家巨灾准备金，寻找国际组织资金支持等。

三、对我国的借鉴

在充分吸收国外巨灾保险发展经验的基础上，结合我国当前社会经济发展实际，笔者认为，我国应建立以商业化运作为基础，完善的法律法规体系为保障，政府政策支持为重要推动力的强制性农业巨灾保险制度。在这一过程中，以下方面不容忽视：

(一)加快农业巨灾保险的立法工作，切实推进相关制度建设根据我国农业巨灾保险的市场需求、自然灾害的分布和发生情况以及巨灾保险发展的历史经验，同时考虑宏观的经济实力和各地区的经济发展状况，在吸收和借鉴国外巨灾保险法律制度有益经验的基础上，加快农业巨灾保险的立法步伐，建立有中国特色的农业巨灾保险法律制度。

(二)建立多层次风险分散机制，促进保险公司农业巨灾保险良性发展农业巨灾保险不同于一般的保险，其危险存在方式与正常保险风险的危险存在方式不同，其承保业务总量越大，面临的风险也越大，保险公司存在着扩大承保面和降低风险之间的矛盾，因此，农业巨灾保险的经营必须有多元化的风险分散途径。从国外巨灾保险的实践经验来看，风险分散机制是整个保险体系中不容忽视的一环，除了投资防灾工程和再保险等传统的风险控制手段外，发达国家出现了巨灾风险证券化的趋势，并利用其成熟的资本市场开发了一系列保险衍生品，增强了保险公司的风险管理能力。因此，我国也应随着资本市场的完善和金融改革的深化，建立起多层次的农业巨灾风险分散机制。

(三)合理定位政府角色，充分发挥政府推动和政策支持作用借鉴国外经验，合理定位政府角色至关重要。从国际经验来看，很多国家政府都直接或间接介入巨灾保险市场。因此，我国政府作为重要的承保主体之一的支持作用更多地应体现在以下方面：做好公共品的提供工作；对部分农业巨灾风险如洪水、地震

等实行强制性保险，或由政府充当再保险人，由商业保险公司具体承保；建立并公布自然灾害风险景气指数，指导保险公司科学承保；利用国家财税优惠政策鼓励农户投保等。

(四)建立农业巨灾保险基金，增强社会巨灾风险承受能力巨灾保险基金广泛运用于国外巨灾保险的实践中，在促进政府与商业保险公司之间的合作，推动巨灾保险市场发展中发挥了重要的作用。鉴于巨灾风险发生概率较小但损失巨大的特点，建立巨灾保险基金对平抑风险、确保政策性业务的可持续运行有着重要的意义。我国建立农业巨灾保险基金来源可以考虑以下三个渠道：一是保费收入，即承保公司取得的政策性巨灾保险保费收入扣除公司管理费用、赔款、分保费支出后的净收人及存款利息收入和其他投资收人余额；二是各级财政注资或政府救灾资金存量中划转一部分；三是减免的税收。

(五)加强专业人才培养，开展国际交流与合作我国保险业发展时间较短，对农业巨灾风险的研究还处于起步阶段。农业巨灾风险管理机制复杂，操作过程中涉及保险、证券、会计、财务、税收等各个领域，需要一批具有跨领域知识或经验的专业人才，因而今后应加强对专业人才的培养。与此同时，应积极开展国际交流与合作，学习国外先进的产品开发技术和管理经验，引入专业的保险公司参与到我国巨灾保险体系建设中来。望的无法判断，对比较现实的农民来说就没有任何吸引力，加上许多地区农民相对城镇居民收入增长缓慢，子女教育、吃饭穿衣、医疗生活等有时都难以保证，更不可能缴纳养老保险金。因此，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种鼓励性或引导性储蓄。相对城镇职工的基本养老保险实行强制性收缴费制度，个人缴纳占工资3～8，企业配套1O一15，国家还有财政拨款等，保险金差距自然越来越大。所以，目前的农村社会养老保险没有社会保障应该具备的社会性和福利性的特征，没有考虑目前十分关注的城乡统筹问题，无形中扩大了城乡的差距。

(3)农村社会养老保险的覆盖范围小，门槛高，操作上有缺陷。

据调查，农村人口中素质较高、有一定能力和经济头脑的人都已经随着城市化的进程通过多种途径进入城市，享受城市的部分公共资源，余下的多数是经济相对较差、年龄相对较大、水平相对一般的人群，这部分人更需要关心、更需要农村养老保险、更需要社会保障。然而根据《基本方案》规定，“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。这一规定将贫困农民的养老保障排斥在外。交纳养老保险设定的门槛“保富不保穷”，阻断了贫困农民参加养老保险的路径。《劳动合同法》从理论上解决了农民工的问题，但是2007年劳动和社会保障事业发展统计公报显示，2007年末，参加基本养老保险的农民工为1846万人，比上年末增加429万。这意味着，在全国2亿农民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所养”的保障。即使这10%，也并不是一个稳定的数字，一些农民工最终选择了退保。

(4)农村社会养老保险资金运行低效，农民信心下降。

由于没有法律上的强制性效力，注定了农村社会养老保险制度的低效性。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。在实际运作过程中，一方面，由于缺乏合适的投资渠道和人才，有关部门一般都采取存入银行的方式；另一方面，由于银行利率和债券利息的不断变化，加上物价的上涨等因素的影响，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们失去对农村社会养老保险的信心。

2健全与完善我国农村养老保险制度的路径

(1)通过立法形式约束和强制执行农村社会养老保险制度。

根据我国实际，结合农村经济体制改革，尽快制定并健全我国新农村社会养老保险的法律法规，通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律化细则予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续运行。对资金来源、运用方向、增值渠道、保障标准、收支程序、执行政策监督等都要有明确的法律规定，规范操作行为，以法制形式将农民的这一合法权利确定下来，使其具有制度上的稳定性，从根本上解决农民的社会养老问题，促进农村经济和社会的和谐发展。

(2)加大农村社会养老保险的覆盖范围，逐步实现普惠制。

所有发达国家和大多数发展国家农村养老保险基本是全覆盖，因此，完善覆盖对象，真正体现公平性是我国农村养老保险的重要内容，也是农村社会稳定的根本措施。日本建立的凡属于生活保护的低收入者，可免于缴纳保险费，但退休后其免缴期间的养老金水平是原有水平的1／3，这也充分体现了人性化关怀。农村乡镇建立更多的社会保障网络体系，让更多农民得到养老保障。在目前全民实行城乡统筹有困难的情况下，实行农民工纳入城镇居民保险体系，与城镇居民同工同险，享受政府、集体的阳光。政府对农村社会养老保险的政策力度应加大，应该维护社会公正，切实保障农民权益。

(3)加大对农村社会养老保险的扶持。

目前我国绝大多数地区采取非缴费型农村养老保险的做法是有困难的，但是部分地区借鉴法国非工薪人员保险制度明确个人缴费仅为28，农业工人交14．75，日本国库就支持三分之一的做法还是有条件的，可以逐步推行，或在部分发达省份先行实施。因此，将农村养老保险纳入到国民经济和社会发展的规划中，中央财政预算将农村养老保险纳入国民社会保障预算，同时明确各地在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出，补贴资金的数额根据农村养老保险基金的缴纳情况、农民收入的增加情况、养老保险基金的增值情况以及其他的意外损失情况等确定，

尽可能提高集体补助和中央财政扶持的比重，给农民参保增加信心，使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。对于部分地区也可建立以土地换保障的制度。日本的离农政策和土地权益转让补偿金的做法值得研究和借鉴。如通过土地流转的农民，可以由土地使用者按照国家和地方政府的规定或双方约定代其缴纳养老保险金；被征用土地的农民，可以一次性得到补偿并取得养老保险年金。结合自身实际，实行分类指导，在国家法律的框架下，从保护农民利益，维护农村稳定，繁荣农村经济的大局角度加大对农村社会养老保险的扶持显得十分重要。

(4)多渠道提高基金的保值增值，提高农村社会养老保险水平。

在三方缴费到位和补助水平提高的情况下，一种方法是可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资或公开招标的方式，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资理财，以提高积累资金的增值率，同时，国家应出台基金运营收入不纳税的政策，更好地保障基金的有效增值；另外一种方法是可以规定，凡是不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门甚至全国有关机构管理。通过保值增值，提高养老保险的水平，确保农民老有所养。