救助标准自然灾害论文
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1自然灾害救助项目趋向完备
美国、日本和印度的自然灾害救助项目覆盖了灾民和灾区需求的多个方面，除了传统的关于灾害发生后的应急安置和恢复重建的基本生活救助项目外，还包括对各大产业、灾区基础设施和公益设施等灾区生产的救助，对失业和再就业的补助，以及入学等方面的救助。比如美国的重大灾害救助项目包括一般性联邦救助、必须的基本救助、风险防御、联邦设施救助、修复和重建受损设施等16项。日本在2011年“3•11”9.0级大地震后在原有政策的基础上进一步完善了各项救助政策，在经济生活援助、住房确保及恢复重建援助、对中小企业和个体户的救助和安全灾区重建4个领域，细分了80个小的救助项目。印度自然灾害救助项目主要体现在灾害救济基金和国家灾害应急基金中，具体项目包括因灾死亡救助、因灾受伤救助、老人与儿童救助、生活用品救助、食物救助等29项。
2自然灾害救助标准日益细化与自然灾害
救助项目对应，各国的自然灾害救助标准规定更加细化。尤其是日本和印度，对救助资金和物资数量、救助期限、救助对象等都给出了操作性很强的标准，这对于提高救助效率具有重要意义。比如日本在2011年“3•11”9.0级大地震后的灾民和灾区援助政策规定，对于生活困难的受灾者，划分为标准3人家庭、高龄单身家庭、高龄夫妇家庭和母子家庭4类，给予从62640日元到193900日元不等的救助资金。印度在灾害救济基金和国家灾害应急基金的规定中，将29项自然灾害救助项目进一步细分，并对46项自然灾害救助标准进行了具体规定，各项标准细致而明确，操作性很强。比如印度专门针对贫穷农民的救助项目和标准包括:清淤农用土地补助6000卢比/hm2，去除丘陵地区农用土地上的泥石流补助6000卢比/hm2，修复养殖场补助6000卢比/hm2，因滑坡、雪崩、河流改道导致土地大部分损失的补助15000卢比/hm2，作物损失50%及以上的补助4000卢比/hm2，对于农业作物、园艺作物和当年种植作物补助2000卢比/hm2(干旱地区)和4000卢比/hm2(灌溉充足地区)，多年生作物补助6000卢比/hm2。
3自然灾害救助形式更加灵活
多样各国普遍注重发挥市场机制的风险补偿作用。发达国家一般会购买更多的保险，为灾后重建提供资金。现金补助、保险、贷款、融资等成为许多国家自然灾害救助的形式。其中最典型的是美国，在救助形式上，美国强调以保险为核心，贷款主要以低息贷款为主。据统计，1994年洛杉矶地震保险补偿占地震损失的63%;2005年卡特里娜飓风，保险赔款占直接经济损失的50%。在全球有关灾害损失补偿的统计中，来自保险公司的赔款要占到整个灾害损失的36%以上，发达国家这一指标甚至高达80%。美国灾害救助机制中提供非常多“非金钱性”的福利服务，包括法律咨询、心理康复、保险服务、建筑执照申请服务、再就业服务等，且不仅由政府部门提供，民间团体亦扮演重要角色。日本的灾害救助以低利息的贷款、减免租税和非现金补助为主，对于灾害现金救助的规定极为严格，目前现金救助仅包括灾害抚慰金、过渡性生活救助金和生活重建救助金。
4自然灾害救助标准绝对值普遍较高
国外自然灾害救助标准的绝对值普遍较高。无论是按汇率折算还是按实际购买力折算，在民房恢复重建救助、过渡性生活救助和遇难人员家属抚慰三个方面，美国、日本、印度、俄罗斯的补助标准大多高于中国，只有印度在民房恢复重建救助上的补助标准比中国低。在民房恢复重建救助方面，日本的标准几乎是中国的4倍;在过渡性生活救助方面，俄罗斯的标准是中国的10倍;在遇难人员家属抚慰方面，日本的标准几乎是中国的40倍。
5自然灾害救助对象多样化，关注弱势群体
国外自然灾害救助在政策上对所有灾民并不是一视同仁的，而是区分不同人群，偏重于对弱者的救助和扶持。比如，日本的救助项目中就专门设有对母子、寡妇的福利基金，有很多专门针对教育的补助政策，还关注对因灾失业者的救助。美国的救助政策也更多地向低收入家庭和个人倾斜。此外，国外救助项目和标准中不仅涉及对灾民基本生活的救助，还更多地涉及对灾民和灾区开展生产方面的救助，比如日本就有针对中小企业和个体户的救助。这也是国外救助双重目标的体现，即不仅要保障灾民的基本生活，还要确保灾区生产的恢复。
二我国自然灾害救助项目和标准及其存在问题
1我国自然灾害救助项目和标准
目前，我国自然灾害救助主要包括救助准备、应急救助和灾后救助三个方面。经过多年探索，我国初步建立了全国统一的自然灾害救助项目和标准，自然灾害生活救助资金由中央财政与地方财政共同负担，具体分担比例根据各地经济发展水平、财力状况和自然灾害特点等因素确定。我国中央层面的自然灾害救助项目主要包括民房恢复重建救助、过渡性生活救助、紧急转移安置救助、旱灾临时生活困难救助、冬春临时生活困难救助、遇难人员家属抚慰等6项，分别对应不同的救助标准。在地方层面，各地根据自身情况也开展了灾害救助标准的制定，比如湖北省宜昌市夷陵区制定了《夷陵区自然灾害救助暂行办法》，对灾害救助标准进行了进一步细化，把倒损住房恢复重建分为“三无”户、低保户、一般户，按照不同的标准给予补助
2我国自然灾害救助存在的主要问题
(1)自然灾害救助项目比较单一
目前，我国自然灾害救助主要围绕受灾群众的“衣、食、住”等基本生活需要展开，灾民的教育、心理抚慰、生计恢复以及企业的生产恢复等还未纳入自然灾害救助项目。中国目前有明确政策规定的自然灾害救助项目只有6项，相比日本的80项、印度的29项都有不小的差距。我国目前的自然灾害救助项目还是粗线条的，相比较日本区分不同人群、不同地区给予不同的救助，显然还有很大的差距。虽然中央和地方各级政府在发放救灾资金的同时还采取其他各种措施来保障灾民的基本生活，但相比美国、日本、俄罗斯、印度等国家，中国自然灾害救助主要以政府的现金补助为主，灾害保险、贷款、融资等占比极低，救助形式比较单一。长期以来，中央财政和地方财政是自然灾害救助的主要资金来源。尽管法律法规为市场力量、社会力量参与救助提供了一定的空间，但是从现有的救助实践来看，市场力量、社会力量参与救助所起的作用仍然比较薄弱。
(2)自然灾害救助标准偏低
我国目前的自然灾害救助标准无法与社会经济发展和灾民的需求相适应，救助标准偏低。与国外相比，我国自然灾害救助标准偏低。从国际上通行的“贫困线”标准来看，世界银行将日最低基本生活费用1.25美元作为“绝对贫困线”，联合国千年发展目标确定日均消费低于1美元即属于“绝对贫困”，印度确定的贫困线标准为日均消费低于1.2美元。以灾害应急救助补助资金为例，我国现行的人均150元的补助资金，按世界银行的绝对贫困线标准，只能维持18d的低水平生活。从遇难人员家属抚慰金标准来看，日本对遇难人员家属的补助为500万日元(约合41.6万元人民币)，俄罗斯对遇难人员家属的补助为30万卢布(约合6.2万元人民币)，印度对遇难人员家属的补助为10万卢比(约合1.3万元人民币)，都远高于我国5000元的标准。与灾民实际生活需求相比，我国自然灾害救助标准偏低。按照《人道主义宪章与赈灾救助标准》，世界卫生组织要求灾民食品需求标准必须达到每人每天2100kcal能量，折合大米或面粉都为0.6kg。从我国旱灾临时生活困难救助补助资金来看，按人均90元的救助补助标准测算，假设90元全部用于口粮救助，救助时间为3个月，按照目前的大米价格(5.36元/kg)和标准面粉价格(03元/kg)计算，则每个受灾人员每天只能消费大米0.19kg或面粉0.25kg。从我国冬春临时生活困难救助补助资金来看，按人均150元的救灾补助标准测算，假设150元全部用于口粮救助，救助时限为6个月，按照目前的大米价格和标准面粉价格计算，则每个受灾人员每天只能消费大米0.15kg或面粉0.21kg，都远低于《人道主义宪章与赈灾救助标准》中规定的0.6kg/人•d的最低标准。目前农村平均建房成本约为600元/m2，若按照150m2建房面积来计算，重建房屋至少需要9万元，而中央住房恢复重建补助仅为1万元，高寒寒冷地区为1.4万元，即使加上地方财政补贴，受灾家庭的住房重建压力仍是非常大的。与受灾人员对政府救灾应急救助的要求和期待相比，我国自然灾害救助标准偏低。我国每年仍有相当数量的人因灾致贫或因灾返贫。多年来的救灾工作实践表明，我国灾害多发、易发区域多数属于地理位置较为独特、自然环境相对恶劣的地带，当地政府财力困难，受灾人员又多为贫困人群或少数民族群众，经济条件差、自救能力弱，灾后应急救助工作难度大，救灾工作成本较高。
(3)自然灾害救助缺乏动态调整机制
我国现行的自然灾害救助标准没有与社会经济发展、物价上涨和灾民需求同步提高，自然灾害救助资金自然增长机制没有形成制度，加上地方配套救助资金不到位或未按标准补助到位，导致实际救助标准偏低，缺乏比较科学的灾害生活救助标准计算方法和动态调整机制，各地救助水平差异过大。例如，在过渡性生活救助方面，各地大都执行1980年代以来确定的标准(即每天10元钱1斤粮)，但是这个标准是如何计算出来的却难以找到科学依据，中央和地方在执行时也没有依据收入水平和物价水平进行过相应调整。尽管国内许多地方根据《自然灾害救助条例》对自然灾害生活救助标准出台了具体实施办法，但对灾民吃、穿、住、医等方面救助标准的细化仍不够，过渡性生活救助时间及标准较为模糊，导致救助内容范围扩展、救助标准和时限不一，造成救助水平参差不齐。比如汶川8.0级地震和玉树7.1级地震基本生活救助标准相同，但“三孤”人员、因灾死亡人员抚恤标准有一定的差异。汶川灾区的理县，因灾死亡人员抚恤金为5000元，玉树地震因灾死亡人员抚恤金为8000元。
三结论和建议
1进一步完善我国自然灾害救助项目和标准
根据我国自然灾害救助特点，从区域、灾种、灾害严重程度等角度来分析评估我国现有的自然灾害救助项目和标准，并从适用性、完备性、可操作性等几个方面进行分析评价。在中央政府层面制定统一的救助标准，在此基础上，进一步细化救助项目和标准，公开信息，提高管理水平。在对我国现行的自然灾害救助项目和标准分析评估的基础上，在中央层面上首先规范我国的自然灾害救助项目和标准，然后再逐步规范省、市、县级的自然灾害救助项目和标准。
2充分发挥社会力量
在自然灾害救助中的作用自然灾害救助应从保障灾民“衣、食、住”为主的基本生活需要向满足包括教育、医疗、住房等需求转变，增加自然灾害救助项目，并对灾区的生产恢复等提供救助。2008年，我国首次将铁路、公路滞留人员和城市被困人员纳入救灾工作范畴。下一步，应进一步扩大救助对象范围，将城市受灾群众和农垦企业职工等纳入救助范围。同时，增加非货币化的灾害救助措施，提供政策支持，充分发挥金融、信贷、社会捐赠等手段的作用，积极探索建立巨灾保险，形成“政府主导、社会力量积极参与”的自然灾害救助制度。
3探索建立自然灾害救助标准动态调整机制
为了使自然灾害救助标准的设定更加科学、合理、规范，符合社会经济发展的实际情况，应系统考虑物价指数、群众需求、灾害强度等因素，科学测定救助标准基数，以制度确立规范的自然灾害救助给付标准。建立自然灾害救助标准动态调整机制，定期观察并测定相关影响因素的变化，及时调整救助标准以实现合理的保障水平，以期公平地维护灾后社会秩序，以动态平衡为目标提高灾后救助的效果，满足受灾群众最基本的生活需求，保障其顺利恢复生产生活。比如民房恢复重建费用与当期建材、人工等成本有密切的关系，可以根据农村农户竣工住宅房屋造价并结合灾后其他特殊情况，科学测定救助基数和调整幅度。
作者：祝明单位：民政部国家减灾中心
