国企革新须认识的问题

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本文作者：简新华作者单位：武汉大学经济与管理学院

20世纪80年代，放权让利的改革极大地调动了国有企业和职工的生产经营积极性，经营状况得到改善，不仅在财政收入、就业、技术等方面支撑着改革和发展，而且支持了非国有经济的发展。20世纪90年代，多方面的原因使得国有企业经营状况恶化。21世纪的第一个10年，国有企业进入加速发展和效益提高的时期。从经营领域来看，国有企业由几乎在国民经济所有部门行业存在，转变为主要存在于公共品提供、自然垄断行业、关系国家经济命脉和安全的基础性产业。从企业制度上看，大部分政企不分、产权不清、权责不明、国家统负盈亏的国营企业制度，初步转变为以公司制为主要形式的现代企业制度。从企业数量上看，1998年国有企业占比为39％，2010年下降到4.5％；国资委管理的中央企业由2003年国资委成立时的196家下降到2011年的118家。从资产总额的比重来看，1978年国有企业资产总额占全部工业企业资产总额的92％；下降到2008年的43.8％。现在国有企业的数量和比重虽然已经大幅度下降，但国有经济的整体素质和实力大大增强。2002年到2011年，国有企业上缴的税金总额由2926.8亿元增加到16803.9亿元，国资委管理的中央企业的营业收入由3.36万亿元提高到20.2万亿元，国有企业的利润总额由2636亿元上升到14989亿元。进入世界500强的中国企业主要是国有企业，依然控制着国家的经济命脉，体现着国家的经济实力和国际竞争力。在1997年的亚洲金融危机和2008年的世界经济危机中，如果没有国有企业的支撑，后果将是不可想象的。

以上情况说明，国有企业已经在管理体制、企业制度和经营机制上发生了深刻变化、取得了重大发展，为中国的改革、发展和稳定作出了重要贡献，但国有企业改革的任务还没有完成，还存在不少困难和问题。目前国有企业存在的主要问题是：国有经济的管理体制很不健全，初步建立的现代企业制度很不成熟和完善，企业的治理结构也不规范，尤其是缺乏合理有效的监督约束机制，高管权利过大、收入过高，离谱的高薪、过度的职务消费、贪污受贿、奢侈腐败、转移瓜分国有资产、掏空国企的情况层出不穷，以权谋私、侵吞国有资产的腐败现象依然相当严重，“三公”开支过大，挥霍浪费现象比较突出，行政垄断的特征比较明显，缺乏必要的监管，提供的产品和服务与价格不协调；在相当程度上是依靠垄断地位取得高额利润，国有企业的利润基本不向国家上缴或上缴的太少，国家或全民的所有者权益没有得到有效体现，甚至在一定程度上国家所有只是名义上的，实质上变成企业所有、高管所有；国企应有的职责没有得到有效的履行，高管与职工、垄断行业与非垄断行业的收入差距过大，国企高管的职位甚至成为其他收入不高、难以再提拔升迁的党政官员退休之前给予一定经济补偿的肥缺；国家投入过多，股票上市和银行信贷都向国有企业倾斜，投资决策严重失误，投资效率不高，经济效益相对较低，国有经济比重不断下降，主导作用特别是促进共同富裕的作用发挥不够。

正是由于国有企业和国有经济存在这些问题，所以有人认为必须深化改革，发展和壮大国有经济；但也有人认为这些是国有企业必然产生的问题，只有通过进一步改革以减少甚至基本消除国有企业，才能从根本上解决这些问题。由此可见，对国有企业深化改革的原因和出发点的看法很不相同。

由于对中国改革的性质、方向、目标和国有企业存在的问题及其产生的原因、解决的途径等的认识和主张不一致，使得学界对国有企业深化改革的必要性和方向看法存在重大分歧。

在主张中国改革的目标模式应该是自由资本主义市场经济模式、在经济政治上都要全盘西化的人看来，市场经济只能与私有制对接，公有制是计划经济的基础，因此公有制经济特别是国有企业私有化是市场取向改革的必然要求；他们认为国有企业产权不清、政企不分、全民不全、全民所有等于无人所有、无人负责、委托链条太长、缺乏规范有效的激励监督约束机制、风险极大且无法防范、垄断经营、浪费严重、效率低下、腐败蔓延，甚至认为现在出现的收入分配不公、贫富两极分化也主要是垄断性国有企业造成的，只有国有企业完全退出竞争领域，彻底改掉国有企业，这一切问题才能最终解决，才能真正实现共同富裕。以前人们说“私有制是万恶之源”，现在在这些人眼里，公有制特别是国有企业简直成了万恶之源，私有化似乎是灵丹妙药！有人明确提出中国“十二五”计划时期改革的主要任务之一是国有企业私有化，我认为这是极其错误和危险的主张。垄断行业私有化比国有化更糟糕，更不利于消费者需求的满足、公共品的提供、价格的合理、市场失灵的纠正、国家有效的宏观调控、就业问题的解决、共同富裕的实现，更会扩大收入差距、损害职工的地位和利益。国企私有化不仅不能解决高管过度高薪、工人弱势、贫富差距快速扩大的问题，还会再一次像俄罗斯那样导致极少数权势人物通过侵吞大量国有资产而暴富，并且使得侵占的国有资产合法化，加剧已经相当严重的贫富两极分化。私有化的结果，会导致广大中国劳动者60多年积累的数以万亿计的巨额国有资产转眼之间化为乌有，落入极少数有权有势、惯于投机钻营者手中，使得国有企业某种程度事实上存在的非法的高管所有制，变成合法的完全的高管私人所有制，私人寡头和跨国公司外国资本会轻而易举地攫取绝大部分国有资产和资源、控制中国的经济命脉，极大地削弱中国的国家经济实力，使得中国成为国际资本主义经济的附庸，造成大量企业倒闭、工人失业、财富外流、经济总量和增长速度大幅度下降，产生更加严重的贫富悬殊、两极分化，严重损害广大人民群众的根本利益，使得社会主义集中力量办大事、弥补市场失灵、保证基础设施和公共品供给、成功进行宏观调控、有效应对经济危机和各种灾难、最终走向共同富裕的优越性丧失殆尽。这决不是危言耸听！苏联的解体和衰落雄辩地证明了这一点，更何况中国人口远远超过苏联、资源远远没有苏联丰富、经济发展程度也远远低于苏联，中国决不能重蹈覆辙。

在认为中国改革的实质是社会主义制度的自我完善和发展、目标模式是建立社会主义市场经济体制的人看来，通过相应的制度变革，公有制能够与市场经济相结合，传统的国有国营的企业制度存在着种种缺陷，不适应市场经济的要求，必须进行改革，以建立适合社会主义市场经济需要的现代企业制度，国有企业改革的目的和方向不是私有化，而是完善国有企业制度、发展壮大国有经济。

我认为，由于国有经济比重已经比较低，而且存在继续下降的趋势，国有企业的制度也很不完善，存在各种各样的问题，经济效益不高，给全国人民带来的实惠也不多，的确需要进一步改革，但改革的方向决不能是完全私有化，而是完善国有企业制度，发展壮大国有企业，更好地发挥国有经济的主导作用，为走向共同富裕作出更大贡献。国有经济的发展壮大，是社会主义市场经济与资本主义市场经济的根本区别之一，是社会主义制度的主要经济基础和本质要求。上述国有企业存在的问题，并不是所有制本身不可避免的必然现象，通过转机改制、实行规范有效的现代企业制度是能够消除的。这种看法，我在《经济日报》1993年12月22日发表的整版文章《试析中西所有制形式的演变及启示》、《经济研究》1998年第9期发表的文章《委托风险与国有企业改革》、外文出版社1999年出版的《中国公司治理结构》一书中收入的文章《成本与公司治理结构》、上海《学术月刊》2000年第3期发表的文章《改革以来社会主义所有制结构理论的发展》中，都做过专门论述，这里不再重复。国内外不少国有企业在市场经济中的发展兴旺，则是实践证明。

这里想补充说明的是，传统的企业理论认为，市场经济中企业经营的唯一目标只能是所有者的利润最大化，不能有其它目标，更不能有社会目标，否则企业将产权模糊、目标多重、无所适从、行为混乱、效益低下、难以生存和发展，市场对企业的调节作用也难以发挥。人们往往也以此认为，国有企业除了要实现国有资产保值增值之外，必然还会承担部分国家或社会要求的责任，否则就不能称之为国有企业，因此国有企业不可能成为真正的企业，必然效益低下，在市场经济中难以生存和发展。但是，按照现代企业理论的研究，现代市场经济条件下的现代企业，要想成为长寿型企业，不能只顾股东收益的最大化或利润最大化，而必须兼顾供应商、职工、销售商、消费者等各方利益相关者的利益，甚至还必须考虑环境保护等公众诉求。只有这样，企业的各种经济关系才能得以维持和改善，各方面的积极性才能调动和发挥，才能得到消费者和社会的认可和赞誉，形成更有影响力的品牌，获得更大更持久的市场占有率。其实，利益有差别的共享能够带来和谐和效率的思想，古已有之，最早可以追溯到古希腊学者色诺芬。古希腊的经济学主要是研究家庭经济管理的，色诺芬在他的经济学专著《经济论》（关于财产管理的讨论）中提出，“为什么在有些家庭里，几乎所有的仆人都戴着脚镣手铐，可是他们总是想逃跑；而在另一些家庭里，他们根本不受什么束缚，却都高高兴兴地工作，并且愿呆在他们的岗位上？”为什么会有如此大的差别呢？色诺芬写道：使人“能分享你的好东西”，“这是最好的使人产生忠心的办法”。

虽然利益共享或利润分享中，股东应该得大头，否则将挫伤投资者的积极性，使得人们不愿意投资，这就会牺牲经济的发展和效率。因此，国有企业在主要实现国有资产的保值增值、为全民创造财富的同时，也可以适当完成必要的社会任务，不能以此认为国有企业肯定搞不好。

深化国有企业改革需要改什么、怎样改？有人认为很简单，就是全面彻底私有化，至少也要从竞争领域完全退出。当然，也有人指出在私有化和退出过程中，要防止自卖自买、低价贱卖国有资产、造成国有资产大量流失，要给私有化的国有企业原有的职工以必要的安置和合理的补偿。前面已经说明，这是一条错误的危险之路。即使在私有化过程中，按照人头平分国有资产，表面似乎很公平，老百姓和国家也可能取得一定的收入、得到一定补偿，由于广大劳动者数量庞大、分散持有少量的分到手的国有资产，既不可能拥有定价权，也不可能以此取得较多的收入，最终的结果很可能是廉价卖掉，老百姓和国家会永久失去这些国有资产，短期所得到的有限收入将远远赶不上私有化造成的长期巨大损失。

也有学者认为必须改变国有经济比重不断下降的趋势，大力发展和壮大国有经济。我是赞同后一种观点的，中国深化国有企业改革的主要任务，应该是改革和完善国有企业制度，克服国有企业存在的困难和问题，在继续支持私营经济发展的同时，努力做大做强国有企业和国有经济，更好地发挥国有经济的主导作用，促进走向共同富裕。国有企业如何深化改革？我认为，应该合理采取以下措施：（1）采取适当的措施，在国企和私企同等享受“国民待遇”、开展市场公平竞争的前提下，支持和鼓励国有企业做大做强，提高国际竞争力，更好更快地发展国有经济，发挥国有经济的主导和控制作用。（2）完善国有经济管理体制，国有资产管理的最高机构应由国务院的机构改变为全国人民代表大会设立的机构，直接接受人民代表大会的监管，真正向全民负责，履行国有资产所有者的职责，有效实现国有资产的保值增值和完成必要的社会任务。（3）健全国有企业制度特别是治理结构，完善国有企业董事会、监事会、独立董事制度，形成合理有效的激励监督约束机制，使工会独立化，切实发挥职工和党委会的监督作用，改变国有企业缺乏必要监管、在某种程度上存在的事实上的“高管所有制”、“部门或企业所有制”、“独立董事既不独立也不懂事只是享受高薪”的现象，有效防范委托风险，克服官僚主义、以权谋私、鲸吞国有资产、贪污腐败现象。（4）逐步减少或取消国有企业不必要的行政垄断，消除部门特权和既得利益，促进国有企业主要依靠改进技术、提高质量、搞好服务、开发新产品、善于经营、科学管理而赢利。从事自然垄断行业、公共基础设施和服务等生产经营活动的国有企业，在发挥保障国计民生和国家各方面安全的同时，也要尽可能通过相应法规（产业规制），在供给、价格、数量、质量等方面，合理限制国企的垄断性，尽可能发挥市场的作用，在民企能够进入的领域应该允许进入，更好地减少或消除垄断的不利影响，克服垄断可能产生的弊端，更好地满足社会需求，提供价格合理的优质产品和服务。在竞争性领域，给国企和民企同等的国民待遇，公平竞争，优胜劣汰，让民间资本进入所有竞争领域，消除国企不必要的垄断。（5）切实履行国有企业为全民和国家谋利益的职责，法定国企必须上缴合理比例的利润，让利于民，用于国家经济的发展和民生问题的解决，真正为人民谋利益，为国家进行合理有效的宏观调控、维护国计民生、提高劳动收入比重、缩小收入差距、改善人民生活和走向共同富裕做出更大贡献。（6）法定企业高管与职工收入差别的合理倍数，适当缩小国有企业高管与普通职工收入的差距，进行必要的成本控制。根本不用担心因此没人愿意做国企高管，不要担心留不住管理人才。不能认为赚更多的钱是国有企业高管的唯一追求，收入、待遇、人力资本增值、事业、荣誉、成就感、事业心、奉献精神都是国有企业高管的追求的目标。连私营企业主都要做“光彩事业”、慈善事业，难道就不能鼓励国有企业高管有奉献精神吗？在保持国有企业高管必要、合理的高薪前提下，不要害怕没人愿意做国有企业高管。

现在有人认为，国有企业改革的目标或主题是使国有企业彻底的市场化、方向是公众化、市场化。[1]我认为这是一个内涵不是十分明确的、可能给私有化留下后门的、值得深入探讨的主张。什么叫国有企业市场化？如果是指国有企业的生产经营活动必须市场化，即以利润最大化为目标、面向市场、参与竞争、优胜劣汰，应该说基本上是正确的，但也不能一概而论。部分在自然垄断行业、提供公共品和公共服务的国有企业的生产经营活动是不能完全市场化的。即使是在竞争性领域的国有企业的生产经营也不能“彻底的市场化”，多少要承担一定的社会责任。否则，就不是国有企业。假若国有企业市场化是指国有企业产权的股份化、证券化、公众化，即国有企业的产权可以在资本市场上完全不受限制的自由转让、股票可以自由买卖、主要由公众持股，存在的问题可能就更大了。国有企业要实行公司化的现代企业制度，其资产肯定必须股份化、证券化，而且应该可以转让，但必须以保持国有资产的控股地位为前提。如果无限制的自由买卖，很可能使得国有资产失去控股地位，国有企业就可能演变成以私有为主体的混合所有制企业，甚至转变为私有企业。股份公众化虽然有利于国有企业的股权多元化、掌握更多的资金、提高控制力、建立更有效的公司治理结构、更好地发挥公众的监督作用，但同样也要以保持国有资产的控股地位为前提。否则，公众化就可能成为私有化的代名词。

在深化国有企业改革上，有一个不能回避的问题，就是必须正确处理国有经济与私有经济的关系。我认为，正确处理两者的关系，必须遵循的原则应该是：在总量上，国有经济与私有经济不是此长彼消、此消彼长的关系，而应该是共同发展、“国进民也进”的关系；既不是单一的“国进民退”，也不是纯粹的“国退民进”，而是两者都发展、数量都增加、规模都扩大。在占整个国民经济的比重上，需要扭转国有企业比重不断下降的趋势，改变国有经济比重不断下降即“国退民进”的局面，但决不是要采用限制、改造、取缔、消灭私有经济的方法，而是采取合理的措施，使包括国有经济在内的公有制经济更快更好地发展，从而提高国有经济的比重。在产业部门的布局结构和产业链分工协作上，在更适合国有企业的领域以国有企业为主体，在更适合私有企业的产业则以私营企业为主体，国有企业继续有进有退，但不人为强求退出竞争性领域，能够在竞争性领域生存和发展的国有企业，应该让其做大做强；合理放开对非国有企业的限制，让私有和混合所有制企业进入更多产业领域，对国有企业形成竞争压力，更好地发挥市场竞争优胜劣汰的作用。在产业链和生产经营的分工协作上，国有企业与私有企业应该优势互补、扬长避短、相互配合、互利共赢，形成以国有企业为核心的企业群，充分发挥国有企业作为“龙头老大”的导向作用和私有企业经营灵活高效的优势。在政策措施上，特别是在竞争领域，国有企业和私营企业应该都平等享受所谓“国民待遇”，一视同仁，公平竞争，既不能歧视私营企业，也不能让国有企业承受太多的社会负担，国有企业所有权的实现主要应是合理上缴利润和必要的监控，而不是让其承担许多社会责任。