行业改革与国有企业改革论文

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1．在政治经济体制整体框架内设计

国有企业改革的新使命从目前的形势来看，改革之初形成的以企业改革为中心环节的经济体制改革，已经扩展到包括经济、社会、文化、政治“四位一体”全方位的体制创新，系统性显著增强，整体配套要求更高，单个领域的突破已很难达到改革目标。因此，国有企业改革的顶层设计一定要从经济社会发展全局出发，确定国有经济、民营经济、外资经济各自在国民经济中的地位、功能、作用，以及不同经济成分之间的相互关系，在中国国家发展的总体框架下考虑中国国有企业改革问题，坚持中国经济“一盘棋”，实现“三个结合”，即将国有企业战略调整与体制机制改革有机结合起来，将国有企业改革力度、速度与社会承受度结合起来，将国有企业改革与非国有企业发展结合起来。第一，将国有企业战略调整与体制机制改革有机结合起来。中央明确指出，要通过国有经济的战略性调整与国有企业的战略改组，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。而国有经济的这一作用，必须通过将国有企业战略调整与体制机制改革有机结合起来。国有企业改革并不是单纯的国有企业的问题，它是一项系统工程，不仅涉及到整个经济体制的改革以及国民经济持续、健康、稳定发展，还涉及到千千万万人的就业问题，涉及到调整全社会各种利益主体的经济关系的大问题。从这个意义上来说，国企改革不是孤立的存在，而是整个经济改革的一部分。国企改革所取得的重大进展与成果，与我国建立和完善社会主义市场经济紧密相关，与深化体制机制改革紧密结合，进一步深化国企改革、实现国有企业的战略调整，同样离不开机制体制改革的深入推进。第二，将国有企业改革力度、速度与社会承受度结合起来，不能为改革而改革。应该认识到，国有企业在促进经济平稳较快增长、保障和改善民生、维护改革发展稳定大局等方面发挥着重要的基础性作用，特别是在外部经济环境发生剧烈波动或发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全等突发公共事件时，国有经济所发挥的综合保障作用效果显著，能够保持经济的相对稳定。因此，在深化国有企业改革的过程中，应注重将国有企业改革力度、速度与社会承受度结合起来，务必坚持循序渐进和统筹兼顾的原则，保持科学合理的国有企业改革的力度与速度，契合社会整体承受度，保持国有经济的控制力、影响力和带动力，确保社会经济的持续健康稳定发展。第三，将国有企业改革与非国有企业发展结合起来。一方面，国有企业改革与发展应置于市场经济的平等竞争环境之中，国有企业改革与发展不能妨碍非国有企业的发展。党的十八大报告指出，“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。国有企业必须直面市场化竞争，打破依靠垄断力量等不公平竞争的格局。公平竞争不但是改善国企经营效益、调整国企结构的最佳手段，也是实现国有企业“有进有退”的最好标尺。这就要求切实落实各项打破垄断、鼓励非公经济发展的政策措施，真正使各类企业在市场中公平竞争。另一方面，国有企业应与非国有企业相互促进、协调发展，要注重发挥国有企业的控制力、影响力和带动力，国企改革不是要“一家独大”，而是要着力构建一个与民营企业共赢发展的机制，把竞争者变成合作者。除了保证已经形成的公平竞争格局，还要加大股权多元化力度，吸引更多的社会资金参与竞争性领域国企改革，要把非公有制经济的机制优势与国有企业的资产优势相结合，引导国有企业与非公有制企业的联合，实现二者优势互补。在提高国有资产的使用效率的同时，促进非公有制经济的发展。

2．让市场起决定性作用，切实推进国有企业改革的进程

要把更好发挥市场在资源配置中的决定性作用作为下一步深化改革的重要取向，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率。在深化中国国有企业改革的过程中，任何改革的措施与政策都必须以市场为导向，改革的成果也必须由市场来检验。凡是能采取市场化操作的都要采取市场化操作，运用市场化手段，促进资源优势和资本优势的有效结合，实现优势互补。让市场起决定性作用来推进国有企业改革的进程，关键在于确定政府与市场的边界，营造公平竞争的市场环境。厘定政府与市场的边界、限制政府权力对市场的干预，是深化国有企业改革最基础最重要的一环，也是受到既得利益集团阻挠最大的一环，这方面的改革离不开政府的顶层设计与安排。第一，实质性地取消而不是简单地下放项目审批、投资审批、资质审批等行政许可与行政审批项目。必须在中央深化改革领导小组的统一协调下，深化行政审批体制改革，切实消除行业进入的行政性政策性壁垒，大幅度减少政府对资源的直接配置，进一步减少政府对企业的直接行政干预，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用应主要定位于在放松市场进入监管的前提下，更多地加强对企业社会责任、产品服务与质量、普遍服务等方面的社会性监管。第二，深化国有资产监管体制改革。进一步推动国资委的去行政化改革，解决国资委在做到出资人不缺位的同时所产生的出资人越位的新问题。要将国资委的功能定位从管企业转变到管资本上来，逐步落实企业的自主权，充分体现“股东所有权与企业财产权”“企业财产权与企业经营权”的两权分离，在确保国有出资者重大决策权、收益权与人事权的基础上，增强企业的财权独立、利益独立与责任独立，实现权责利的协调统一，使国资监管逐步走向股东社会化、经营社会化、风险社会化与人才社会化。第三，营造公平竞争的市场环境。国有企业与民营企业平等竞争、实现公平式发展是目前深化中国国有企业改革的重点任务，只有取消所有带有歧视性的法律法规，逐步改变那些看不见的门槛，让国有企业和其他所有制企业在同一起跑线上竞争，才能切实激发国有企业改革与发展的动力和压力。只有真正形成国有企业的硬约束，才能在真正意义上提升国有企业的活力和竞争力。只有公平意义上的竞争才是有效竞争，也只有建立在平等基础上的市场竞争所形成的压力与动力机制才是企业改革与发展的原动力。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，国有企业要“建立职业经理人制度”“国有企业要合理增加市场化选聘比例”，这就要求按照政企分开的思路，取消国有企业及其高管的行政级别，进一步落实企业自主权，从根本上消解国有企业的泛行政化现象，打破国有企业与民营企业平等竞争的制度障碍。

3．对国有企业分类改革、分类治理、分类监管

在下一阶段深化国有企业改革的过程中，必须认识到不同类型的国有企业，在市场经济中扮演着不同的角色，必须树立“国有经济分类布局，国有企业分类改革”的基本思路，根据国有企业的性质与功能定位来对国有企业进行科学分类。国资委2011年提出将国有企业划分为公益性与竞争性国有企业两大类，公益性与竞争性的二分法，看似是把国有企业的公益性功能和“商业性”私立完全隔离，但本质上仍然无法隔离国有企业先天性的角色冲突。而且，“公益企业”只是相对于“私有企业”而言，并不是“竞争企业”所对应的，“公益性国有企业”和“竞争性国有企业”两分法存在逻辑上的混淆，各自涉及的领域和界限不够明确，且有用“公益性国有企业”这一概念来代替和掩饰“垄断性国有企业”之嫌疑。按照国有资本具有社会性和经济性两重属性、国有企业提供公共产品和私人用品双重功能的基本要求，依据中国国有企业的现实特征和基本功能定位，并按照出资人、产品和服务属性、企业功能、政府调控等具体特征分类，我们建议将中国国有企业分为公共服务类、特定功能类和一般竞争类三大类。公共服务类国有企业主要承担政府公共服务目标，提供公共产品或服务，以实现社会效益、履行社会责任为主要职责，“社会性”“非营利性”特征显著。该类企业主要以国有独资或国有绝对控股的形式存在，由国家出资，并由政府管理机构提供公共产品和服务的项目、资金或部分资金。主要集中于事关国家安全和国计民生的领域，以及私人资本不愿进入或无力进入的可竞争性差的基础性产业。特定功能类国有企业以保障重要基础性产业有效运营、承担政府特殊功能为主，承担政府特定任务或实现特定功能是其主要目标，并具备一些战略性的职能属性，主要涉及特定区域投资开发、重大项目建设、国有资本投资运营平台建设等领域。特定功能类国有企业在按照商业化、市场化原则开展经营的同时，由国家提供相应的政府补贴以弥补企业提供普遍服务所造成的亏损。这些企业往往以追求社会利益为主，同时兼顾商业利益。一般竞争类国有企业是完全以市场为导向的完全适应于市场竞争的企业，产业发展是其主业，经济效益最大化是其主要目标。竞争类国有企业在体制上政企分开应更为彻底，除出资人职能外政府不再干预企业的决策和内部事务，也没有扶持、帮助的义务;企业在机制上更加市场化，干部管理体制、劳动分配制度等都在向市场化的方向改革。随着改革的深入，一般竞争类国有企业将实施战略性退出，原则上将不再新设国有企业。

4．垄断行业改革是国有企业改革的“主战场”

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，自然垄断行业根据不同行业的特点实行网运分离，放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断。因此，必须坚持把产业组织结构的战略性调整、对国有企业进行竞争化改造作为深化垄断行业改革的主攻方向，坚持把打破垄断行业的垄断局面、形成有效竞争格局作为垄断行业改革的主题，坚持把运营模式(纵向产业组织结构)与竞争模式(横向产业组织结构)的竞争化改造作为垄断行业改革的主线。对垄断行业进行竞争化改造，塑造可竞争市场，相竞而进，相争而奇，不仅有助于转变经济发展方式，促进经济可持续发展，也有助于解决与垄断相关的各类“行政化”问题。鉴于垄断行业的众多性和改革内容的多样性，不可能“毕其功于一役”，“十二五”末期和“十三五”前期，最好不要赋予垄断行业改革更多的使命，可从竞争化改造入手，根据技术经济特征设计科学的运营模式，根据经济运行规律选择有效的竞争结构，尽可能实行“网运分开”，将自然垄断企业中的竞争性业务剥离出去，不断扩大市场竞争的产业范围和容量。与此同时，还要积极探索多家综合运营商的有效竞争模式，为加速型技术进步趋势下企业的产业重组和价值链再造留下余地和空间。对于主管部门、行业协会和地方政府或明或暗的各种行政垄断行为，可运用《反垄断法》加以约束。

5．从去“六化”入手，明确国有企业改革的具体内容

国有企业现阶段的问题突出表现为行政化、独资化、独治化、独占化、独享化、刚性化较为严重。国企的“六化”不仅在深层次上阻碍着市场在资源配置的决定性作用，而且与落实科学发展观、建设和谐社会、转变经济发展方式等时代要求也格格不入。因此，有必要从去“六化”入手深化国有企业改革，进一步明确深化国有企业改革的具体内容。国有企业去行政化，就是一律取消国有企业及其高管的行政级别，这一点早在1999年《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中就已明确，有待今后具体落实。去独资化和去独治化，主要是按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神，立足于国有企业母公司层面而不是子公司层面实行混合所有制。去独占化，即是上述的垄断行业改革内容。去独享化，就是全面加大国有企业上缴利润比例，充实社保基金、养老金等，真正让国有企业普惠于全民。去刚性化，就是在国有企业中引进市场化机制，企业能生能死，高管能升能降，工资能高能低，员工能进能出。

作者：戚聿东刘健单位：首都经济贸易大学校长助理北京物资学院经济学院讲师