国有企业改革与资本管理研究

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摘要:国有企业改革是让市场在资源配置中起决定性作用的重要内容。2015年8月中共中央、国务院出台了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，明确提出要完善国有资产管理体制，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动优化配置。分析国企改革历程中的得与失，可以发现改革中存在的问题:一是布局仍然不合理，国有资本没有在完全竞争领域退出;二是国资委对国有企业管理没有从管资本的角度入手;三是资本所有者权力发挥不到位，内部治理结构不规范。国企改革只有抓住资本管理这个牛鼻子，调整国有企业布局、建立现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济都要从管资本入手，这样改变国资监管方式，才能有效解决国有企业布局、完善内部治理结构、发展混合所有制经济等困扰国企业改革的一系列重大问题。

关键词:国有企业改革;资本管理;现代企业制度

一、不明晰产权的国有企业改革解决不了根本问题

我们一般说的国有企业改革从1978年改革开放以来算起。吴敬琏认为，国企改革从1956年中共八大“实行经济管理体制改革”就开始了［1］，1956—1978年主要是围绕“企业下放”和“上收”进行的。1978年以来则是围绕“扩大企业自主权”进行的。1979年国务院颁发了《国务院关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，1984年《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，1992年出台《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。这些规定和条例主要内容是“放权”和“让利”，后来发展成为“企业承包”。这种改革的积极意义是毋庸置疑的，特别是在企业激励机制、信息机制和决策效率方面。但其局限性也非常明显，经济学家张维迎指出:“利改税和拨改贷，在某种意义上讲可以理解为政府与企业间玩的虚拟游戏，国有企业并没有把贷款真正当作债务，在他们看来，无非是原来让我从财政拿钱，现在是从银行拿钱，拿多少也是政府决定的，没有人想着以后真要还它。”［2］这种改革没有改变国有企业的基本制度，没有建立有效的激励机制，解决不了国有企业深层次的问题，也造成了产权关系即资本所有者与经营者之间的混乱和腐败行为的发生。1993年十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。随后，《中华人民共和国公司法》出台，并在2005年重新修订。1998年十五届三中全会通过《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。在全国各地，积极推进“抓大放小”战略，一大批小企业脱胎换骨，民营化或有民营股权注入，成为新的市场竞争主体。2003年国务院国有资产监督管理委员会成立，代表国家对国有企业履行资本所有者职责。2003年十六届三中全会指出，加快调整国有经济布局和结构，大力发展混合所有制经济。2007年十七大进一步提出，要深化国有企业公司制、股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构。国有大中型企业通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式改为股份制企业。2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“允许更多国有经济和其它所有制经济发展为混合所有制经济”，“推动国有企业完善现代企业制度”。把国有企业以产权为重点的改革又向前推进了一步。国有企业管理进一步规范，活力进一步增强。2015年8月中共中央、国务院出台了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，明确提出要完善国有资产管理体制，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动优化配置、推进经营性国有资产集中统一监管，为下一步深化国有企业改革指明了路径和方向。

二、当前国有企业运营中存在的突出问题是资本管理问题

(一)国有企业布局不合理的问题没有得到明显解决

国有资本没有在完全竞争领域退出。张文魁指出，“国有制在成本方面和道德风险方面存在不可克服的缺陷”。“在我看来，离开国企产权改革来推行国企市场化改革，不过是水中捞月、镜中摘花。你永远无法叫醒一个装睡的人，你也永远无法叫醒一个躺在被窝里的国有企业。”他还指出，“国企既使已经面向市场开展经营，如果回避产权问题，也无法实现真正的市场化”［3］。

(二)国资委对国有企业管理没有从管资本的角度入手

国资委管的过多，人、财、物和具体的经营活动都管，一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，国有资产监管体制有待完善，国有资本运行效率需进一步提高。实践证明，国有资产管理体制这种“管资产和管人、管事相结合”，偏离了国有资本定位这样的大局问题，不仅管不好国有资本，也影响了企业的市场化。为此，必须推进国有资产的资本化，以管资本为主简化为对国有资产的管理。这样，可以着眼于宏观管理，集中精力履行好国家出资人的责任，可以在改变国有企业政企不分、政资不分、多头管理上取得突破。在这里面，纯粹国有资本独资在客观上很难有效解决这一问题，自己监督自己，老子监督儿子，上级监督下级，都无法动真格的。如果让国有企业成为有民营资本参加的混合所有制，则情况马上会发生变化。

(三)资本所有者权力发挥不到位，内部治理结构不规范

一些企业管理混乱，存在内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题。一方面，在国有控股的大型企业，没有实现所有与控制的分离，董事会基本上就是原来国有企业的“领导班子”。这个班子具有双重身份，既是国有股东的全权代表，又是国有股东所雇佣的经理人员，他们共同听命一个上级领导———国资委，因为由国资委进行任命，等同于自己监督自己。另一方面，董事会形同虚设，其他股东无法影响公司的运作，却必须承担大股东经营失败所带来的风险。这种制度失败的根源就在于国资委没有从管资本的角度入手管理国有企业。

三、从管理资本入手推进国有企业改革发展

罗纳德•科斯在探讨企业的性质时指出:“企业的显著特征就是价格机制的替代物。”［4］应该说，市场和企业是两种不同的组织配置资源的方式，企业产生的原因是企业配置资源的交易费用低于市场配置资源的交易费用。“在某种意义上讲，政府是一个超级企业(但不是一种非常特殊的企业)，因为它能通过行政决定影响生产要素的使用。”［4］中国特色的社会主义制度既要坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，还要毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，发挥市场配置资源的决定性作用。因此，必须让企业真正成为市场竞争主体，真正让价格机制在企业资源配置中起作用，而不是垄断、更不是政府在起作用。政府作为庞大的国有企业所有者，只有从管资本的角度入手才可能放手让这些企业进入市场。

(一)调整国有企业布局要从管资本入手

推动以管资本为主的国有资本合理流动，优化国有资本布局结构。第一，一般非公益性的国有企业，国有资本要全面退出，条件不成熟的可以分步走，先让民营资本参股，国有资本逐步退出。对铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等行业，竞争性地对民营资本全面放开，自然垄断的吸纳民营资本参与。第二，对公益性国有企业的非公益环节，也要全面放开。第三，要搞清楚关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域到底有哪些，相对控股最低比例要求到底是多少。对重要和关键的行业领域，实施“控制力与影响力”，仍要分门别类，未必要对相关的行业和领域都要实施百分之百的控股权或绝对的控股权［5］。要严格限定国家安全型国企的范围，采取国有独资的股权结构，实行国家百分之百控股。第四，国有资本要注重投向社会公共服务型国有企业，这类国有企业以追求公益性为目标，提供各类纯公共产品和准公共产品，盈利能力差，民间资本进入少。第五，国有资本要服务于国家战略目标，向涉及国家重大战略布局的共性技术研发、先导产业创新等领域的基础创新型国企投入。因为这类企业投资风险大，收益周期长，民营资本不愿意进入。当然，在这个过程中，政府要以管资本的方式用市场的方式而不是由政府直接行政干预或直接投资的方式来运作。

(二)建立现代企业制度要从管资本入手

现代企业制度主要是股东所有权与企业法人财产权两权分离，股东大会、董事会、总经理、监事会四权制衡。国有企业真正成为市场竞争主体，必须把对国有企业的管理权限规定为只管国有资本(资产)，不管企业的运作。严格按公司法和公司章程履行出资人的职责。国有企业要由独资公司改制为股份制企业和上市公司，要有民营资本加入，并且占有一定的比例，解决好政府出资所难以解决的委托问题，这样，企业才能在市场上自主经营管理，股东大会、董事会、总经理、监事会才可以相互制衡，行使各自权力和承担各自责任。在股权多元化的大公司，大股东和董事会之间必须有明确的权力边界。决定高层经理人员任免，并对他们进行经常性的监督是董事会的核心职能之一，这一点不能丢。要加强董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用，切实解决一些企业董事会形同虚设、“一把手”说了算的问题，完善公司治理结构。由过去行政化、形式化、内部人控制、内部人分享的公司治理转变为商业化、实质化、透明和制衡的公司治理。

(三)完善国有资产管理体制要从管资本入手

要科学界定国有资产监管机构即国资委与其所授权的国有资本运营公司之间的权力边界和国有资本运营公司与其所出资企业管理的权力边界。国有资本运营公司，也是企业，它是做资本运营的企业，它不是代表政府管理国有企业的国资委，它要靠市场机制来调节资本的进入和退出。这里面实质上又多了一层委托关系。“科学界定国有资本所有权和经营权的边界，国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责。”［6］国资委代表政府对国有资本运营公司履行出资人职责，国有资本运营分司按企业运营国有资本，并对所出资企业行使股东职责，国有企业按照现代企业制度来经营企业。

(四)发展混合所有制经济要从管资本入手

完善国有资本有进有退、合理流动机制，要通过资本运作的方式，划分几个层次。第一，进一步减小国有独资企业数量。“将国有独资形式的企业严格限定在涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资、国有资本运营公司。将国有绝对控股的企业严格限定在涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域。”［7］我们前几年抱着国有不丢的支柱产业和高新技术产业等行业，完全可以放开，让民营资本来发展。有些国有企业可以由社会资本控股，国有资本参股或者全部退出。第二，鼓励民营资本参股国有企业。在国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股中，允许民营资本参股。发挥民营经济机制灵活、创新意识强、管理有责任心等优势，发展国有资本和民营资本交叉持股、相互融合。国有企业要通过出让股权、兼并重组等形式积极吸收民营资本投资入股。第三，鼓励国有资本以多种方式入股民营企业。充分发挥国有资本运营公司的资本运作平台作用，通过市场化方式，对发展潜力大、成长性强的民营企业特别是一些支柱产业、高新技术企业进行股权投资。这里面，国有资本要只参股不控股，保持民营优势。允许混合所有制经济实行企业员工持股，设立股份合作制企业，形成资本所有者和劳动者的利益共同体。

［参考文献］

［1］吴敬琏．当代中国经济改革教程［M］．上海:上海远东出版社，2010:38．

［2］张维迎．通向市场之路［M］．杭州:浙江大学出版社，2012:124．

［3］张文魁．解放国企———民营化逻辑与改革路径［M］．北京:中信出版集团股份有限公司，2014:45．

［4］盛洪，主编．现代制度经济学［M］．北京:北京大学出版社，2003:105，14．

［5］夏斌．中国经济改革:逻辑与行动框架［M］//厉以宁，林毅夫，周其仁，等．读懂中国改革———新一轮改革的战略和路线图［M］．北京:中信出版社，2014:227－228．

［6］中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见［N］．人民日报，2015－09－13(6)．

［7］迟福林．市场决定———十八届三中全会后的改革大考［M］．北京:中国经济出版社，2014:110．

作者：黄安杰 单位：河南大学