国有企业改革方向研究

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摘要：在我国，国有企业作为国民经济的支柱，在我国经济建设中发挥着重要的作用。坚持企业发展战略，合理配置所支配的资源，实现企业价值最大化，促进国民经济的发展，是作为国有资产运营主体的国有企业应当坚持的原则。随着社会主义市场经济体制的不断完善，国有企业既有的所有权制度、管理制度、运营方式等使其逐渐陷入困境，资源占有率高但效率低下，不能发挥其应当发挥的作为国民经济中流砥柱的作用，使不断深化对国有企业的改革成为改革开放以来举国上下共同关注的问题。对国有企业的改革应当多管齐下，本文将从产权改革、制度创新、公司治理等方面论述在推进国企改革过程的路径选择问题。

关键词：国有企业；改革；产权；公司治理

一、文献综述

有学者认为，国有企业应当按照社会主义市场经济体制的内在要求建立现代企业制度，而建立现代企业制度的关键环节是国企产权改革，因此在国有企业重建立产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度是为必要。也有学者认为，企业管理是非常重要的一个方面，因为企业家相对于一个企业来说具有至关重要的作用，主要从委托关系、激励机制等方面进行规制。笔者认为，任何一个单方面的改革都不能完全消除国企的弊病，应当综合进行各方面的改革，多管齐下，改革国有企业以顺应国有经济结构的战略性调整，促进市场经济的发展。

二、国企改革的历程

我国的国有企业持有大量资源，涉及就业人口和社会影响面也非常广泛，所以国有企业改革始终是经济体制改革的核心部分。杨卫东认为，迄今为止我国国有企业主要经历了两轮大的改革。第一轮从1978年开始到1989年，这一轮改革的特点是以效益为导向的改革。内容包括政府对企业的放权让利、扩大企业经营管理自主权、国有企业经济责任制、利改税、厂长负责制及承包制等。第二轮改革是1992年由邓小平南巡讲话后发起的，这一轮改革的特点是以产权为导向的改革，内容包括股份合作制、现代企业制度试点、股份制、抓大放小、“两转”改制(产权与身份转换)和兼并重组等。结合上述学者观点，以改革是否涉及产权和重大管理措施、法律出台的时间为界限，把自1978年来国资国企的改革发展分为以下三个阶段。第一阶段（1978-1992年），这个阶段的显著特征是不涉及产权，扩大企业自主权的目的是培养企业和职工的主人翁精神，理论上提倡实行所有权和经营权的两权分离，但没有脱离计划经济的固有思维限制。第二阶段（1993-2002年），这个阶段开始涉及产权的问题，1993年底颁布的《公司法》是标志性的事件，其影响深远。

从“国营”概念转变到“国有”概念，并得到广泛认同；1997年开始实行的国有企业“三年脱困”政策逐步改变了国企的面貌；提出并明确了应当以建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”作为当代国有企业制度改革的路径。第三阶段（2003年至今），这个阶段的改革重点是国资和国企管理体制。标志性事件是从中央到地方的各级国有资产监督管理委员会自2003年后纷纷成立，尤其是2008年全国人大颁布了《企业国有资产法》，从法律的高度对国有资产及国有企业的界定、管理、监督等方面做出了规定。在这一系列改革活动进行的过程中，国有企业的控制力和竞争力明显增强、发展质量和运行效率明显提升，为我国经济持续快速增长作出了重大贡献，进一步体现了其作为国民经济支柱企业的作用。但是，市场经济建设速度加快，社会发展又出现一些新的情形，同时，国有企业中一些深层次矛盾和问题尚未根本解决，部分国有企业生产面临新的困难和挑战。另外，在过去的改革实践中，也有一些方法被证明是无效甚至会起到相反作用的，这些方法亟需的以后的改革进程中予以抛弃或改变。这就涉及到在将来还将继续进行的改革的路径选择问题，如何才能在保证国有资产保值增值的同时，进一步优化国有企业资本结构，提升其发展力和竞争力成为需要关注的问题。

三、国企改革的路径选择

（一）推进产权改革，发挥混合所有制的作用

有学者认为，国有企业改制就是进行产权制度的改革。只有通过产权制度改革，将传统的国有企业改制为以混合所有制为基础的公司制企业，代之以归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，国有企业改制才算真正完成。以Coase定理为关键点的产权理论认为，明晰的私有产权，无论初始作何种分配安排，都可以通过财产的自由买卖和私人之间契约关系的自由选择找到对全社会最优的资源分配和制度安排。在国有企业中实行混合所有制，确定产权归属，引入非公资本是改革的一个核心途径。经过多年的经济体制改革，特别是90年代中期的国企改革，混合所有制有一定进展。据了解，截止到2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司共378家，地方国有企业控股的上市公司681家。中央企业及其子企业中，引入非公资本形成混合所有制企业的，大约占50%左右；地方国有企业引入非公资本形成混合所有制企业的，比重稍高一些。可以看出，还没有引入非公资本的国有企业仍占50%左右，并且，引入非公资本的国有企业大多数仍然是国家控股，并没有形成实质上产权多元化。央企母公司中实行混合所有制的寥寥几家企业，也并非吸引真正的民间资本，而是吸引其他的国有资本，如地方国有资本或社保资金等，这与真正的混合所有制也相去甚远。在进一步推进产权改革的进程中，产权改革需进行制度创新，应当格外重视以下两个方面。首先，要因地制宜，采取个案分析。

目前国有企业的经营领域广泛分布于三大产业的各个行业，企业数量浩如繁星,若针对所有国有企业均采用单一的方式来完成改革，无异于缘木求鱼，无法达到改革的目的。国有企业产权改革应根据企业的具体情况分别采用转让、拍卖、收购、兼并、股权投资、债转股等方式,在制度完善、操作顺畅的产权交易市场上，促进产权交易的有序进行，以优化企业和社会的资本结构，发挥资源的最大效用，以提高资产的运营效率，实现国有资本保值增值，最终服务于国家经济发展。随着国有企业的改变所有权权属模式以及组织形式和国有经济布局调整速度的加快，企业国有产权流转的活跃度明显提升，这对推动国有资产存量调整、实现资源优化配置等起到了较大的推动作用。但我们应当注意区别具有不同条件、行业特点和发展前景的国有企业，对于无需进行产权改革的国企,如从事关系国计民生的基础性产业或业绩优秀、运行良好的国有企业,“一刀切”的做法显然与改革的初衷背道而驰。其次，注重与产权界定相配合的其他制度的建设。产权制度包括产权界定、产权交易和产权保护等内容，如果产权改革仅注重产权的重新界定而忽略了其他相应的制度建设，那么必然事倍功半，无法达到设想的改革目标。

在目前的产权制度研究中，国家和相关学者普遍注重产权的界定而忽略的产权的流转和竞争等机制的建设。产权明晰不一定产生效率，因为私有产权只在竞争环境下才具有效率优势，但产权界定本身并不必然促进竞争机制的形成。另外，在明晰产权的同时，若忽略了国有资产的保护，导致国有资产流失，违背了国企改革的目的。因此，要建立保证产权合理有效流转的交易制度、保护各产权主体的合法权益的保障机制，将明晰的产权投入竞争环境之中，在竞争过程中实现高效率的配置各类资源。即把国企产权交易处于一个开放、竞争的产权交易市场中,切除关系渠道和暗箱操作，让有意向的购买者彼此之间实现信息对称，以竞价的方式实现产权转让。同时，经过买方及卖方的博弈，促进市场价格的形成。通过对产权进行市场化的运作，促使国有资产在交易时保证原值甚至增值。我们应当注意，由于国企产权改革将涉及到政府部门的优化和现有体制的更新，所以在国有产权交易制度的建设过程中，推进政府职能优化和制度改革需同步进行。因此，不仅应当建立和产权相关的各项制度，同时政府体制和部门运作也应当配合产权改革作适当的变动，以利于建立真正流畅高效的产权市场。

（二）运用现代公司治理机制

国企的现代公司治理机制不完善，是因为实际上在国有企业中实现的公司治理机制一直是一种内部人控制和党政机关行政干预的混合物。即导致国有企业运行效率低下、效益不高的原因主要来源于两种不同的治理方式：一是公司治理受到行政干预程度高。这种行政化的公司管理模式使企业董事长、总经理的任命和职能缺少现代企业所具备的特征，导致公司在经营决策、发展战略及投资管理上缺少自主性和灵活性。二是“内部人控制”。这与第一种情形正好相反，政府将经营管理权下放给企业，但对国有资产的运营又缺乏有效的监控手段，导致公司治理结构失去平衡，从而国有企业的董事会成员、监事会成员以及经理人阶层等内部管理人员有更多机会凭借缺少监管的职权，损害企业所有人的利益，为自己和其他雇员获取额外利益。要完善公司治理结构，提高国企经营效益，需要建立完整而合理的委托关系制度和激励及约束机制。

首先，建立合理的委托关系是完善国有企业治理机制的重要环节。委托关系通过支付一定报酬来授权的方式来完善企业的决策和管理体制，并最终实现产权所有者的经济利益。但是由于受到主客观条件的约束，市场经济环境体现为信息不充分的特点，必然导致以效用最大化为目标的契约双方以部分背离合约的方式来谋求个人更多的额外收益。委托人为了保证自身的收益最大化，会运用多种规则，付出部分成本，来监督和纠正人的变异行为。企业的所有权拥有者将通过设置不同机制以增强对企业的经营权的控制。这些机制主要包括：其一，所有者统筹全局，但并非体现为直接管理；其二，责任者定义并界定企业控制权；其三，股东设置并履行对企业的监督权；其四，企业经营者被赋予的激励与约束权利，为各项机制的实际履行者；其五，对资本市场、职业经理人市场以及商品市场相关监控机制的设置和完善。这些监控机制的完善能促使人的目标与委托人的目标更加趋于一致。

其次，建立合理适度的激励和约束机制。一个企业的领导者对企业的效益状况具有非常重要的意义。如果让企业领导者为实现国家的利益而努力工作，就一定要使其成本收益曲线与国家的成本收益曲线重合，而在二者趋向一致的过程中，国家的利益是不可改变的，所以问题就是如何使企业领导者成本收益曲线向国家的成本收益曲线靠拢，从而使企业家为了国家的利益贡献出他最大的努力度与忠诚度。因此，在激励机制方面，为了让企业家在管理国有企业的过程中充分发挥其才能，建立合理的分配制度十分重要，只有贯彻物质利益原则，企业家方能以之为标准，设置符合实际操作情况的职业经理人报酬获取制度，给予生产要素提供者以应有的回报，以相应的满足感和成就感回应生产要素的提供者。但是激励不能是无限制的，作为一个企业的管理者，必须要有相应的制度对其予以约束，否则在缺乏监管的情形下，国有企业的领导者更容易发生腐败、中饱私囊等现象，使国有资产流失，因此在约束机制方面，应当加强董事会建设和“政企分开”，同时需要多方加强对经营管理层的约束和监管，切实建立和完善有效的管理层问责机制。

（三）加强法律建设，重视法制监管一方面，在《国有企业资产法》的基础上，对产权交易市场的构建应予完善，从法律上保障产权的流通，明确国有资产交易的法律程序及对企业经理人和职工权益的保护；另一方面，在产权改革、国有资产转让的过程中要有效运用司法程序来保护国有资产。法院要更加慎重的审理涉及或可能涉国有产权改制或国有资产流失的案件,并通过实践总结一套可供反复使用的监控机制,构建高效率的诉讼模式,以进行独立的、客观的裁判。同时，还应当发挥各级监察机关、国有资产监督管理机构、媒体和社会舆论的监督功能,加强对国有企业改革的监管。各个与国有企业存续、国有资产管理的密切相关的部门应互相协作，建立与国有企业改革相匹配的决策监督和责任追究制度、审计监督制度等,对国有企业改革进行监督检查并在国家、社会或第三人的合法权益受到侵害时提供救济途径。通过完善专家咨询和企业领导决策相结合的决策机制,划分决策权限,完善决策程序,坚持集体决策制度、专家咨询论证制度、社会公示和听证制度，为舆论监督和民众监督提供合理的通道。

参考文献：

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作者：彭秋源 单位：四川大学