电子政务条块分割研究

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编者按：本论文主要从“条块分割”的主要原因;电子政务资源整合的对策等进行讲述，包括了政府的信息化架构有别于企业的树型架构，它既有横向按行政划分的各级政府部门、强调部门利益，存在条块分割现象、急功近利，好大喜功、组织结构和人才综合素质不适应、树立以用户为中心，以需求为导向的理念等，具体资料请见：

摘要当前电子政务正如火如荼地在中国展开，已成为政府改革的一种趋势，虽然电子政务建设在近几年取得了骄人的成绩，但就目前的情况来看仍存在很多问题，其中由于条块分割导致的信息孤岛、信息烟囱问题尤为突出，国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯在谈到2006年我国电子政务建设呈现的十大趋势时，将信息资源整合明确地列入第六大趋势中。通过探讨条块分割问题产生的原因提出相应的解决问题的办法。

关键词条块分割两网一站四库十二金信息孤岛信息烟囱资源整合

1引言

电子政务是指政府在国民经济和社会信息化的背景下，以提高政府办公效率，改善决策和投资环境为目标，将政府的信息、管理、服务、沟通功能向互联网上迁移，同时也实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，向全社会提供高效优质、规范透明和全方位的管理与服务。

纵观我国电子政务的发展历史，可以分为四个阶段：一是20世纪80年代末的办公室自动化建设；二是1993年开始的“三金工程”；三是1999年国家经贸委和中国电信等单位联合发起的政府上网工程；四是以2002年8月中共中央、国务院的《关于我国电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17号，以下简称17号文件）为标志的我国正式的真正意义上的电子政务战略的提出。

自第17号文件印发以来，电子政务建设的框架和范畴基本确定，各级政府正围绕“两网一站四库十二金”的发展重点有序展开，各种局部性应用、阶段性成果如雨后春笋般地涌现，政府部门的IT基础设施已经初具规模，中国信息化的进程已从“信息资源建设”阶段进入了“信息资源管理”阶段。

政府的信息化架构有别于企业的树型架构，它既有横向按行政划分的各级政府部门，即所谓的“块”电子政务；又有纵向按行业划分的不同的各职能部门，即所谓的“条”。“条”电子政务主要包括“十二金”工程等行业主管部门的信息化建设，“块”则包括了各级地方政府自身的信息化建设。“条”电子政务和“块”电子政务相互交叉构成了政府行业信息化的基本框架，“条”电子政务在地方政府层面必然受到“块”电子政务的影响，而“块”电子政务在行业管理部门又较大程度地受到“条”电子政务的影响。长期以来的政府工作机制形成了部门权力化的意识，部门各自为政，软件技术标准不一，基础数据重复采集，数据不一致，也不能共享。“条条分割”使得老百姓办理跨地区和跨部门事情时，出现办事难、办事烦的问题。因此，整合电子政务信息资源，保证这些政务信息完整性、准确性、实时性、分类组织的科学性和可访问性不仅是实现电子政务信息资源共享的核心问题，而且也是现阶段电子政务的首要任务。

国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯在谈到2006年我国电子政务建设呈现的十大趋势时，将信息资源整合明确地列入第六大趋势中，他指出：“条条”信息化与地区信息化将实现互动、良性发展。在2004、2005年之前，电子政务建设主要集中在“条”的建设上，但这两年，尤其是2005年起，“块”电子政务大有后来居上之势。如何协调“条”“块”之间的建设矛盾，如何解决由于部门利益引起的信息资源开发利用的难题被提上了议程。

2“条块分割”的主要原因

（1）造成“信息孤岛”、“信息烟囱”现象的原因之一是来自第17号文件的内、外网的概念与地方政府自己的内、外网概念容易发生混淆，结果造成很多地方保密过度。

（2）强调部门利益，存在条块分割现象。长期以来，由于体制的原因和部门既得利益的驱使，造成信息资源的部门控制、条块分割，缺乏有效共享，不同部门的多头管理也形成了信息资源的重复建设、重复投资和信息不畅。

（3）急功近利，好大喜功。建设政府信息资源库需要做大量基础性的工作，需要长期的规划和强有力的组织协调，重在长期的有效积累和维护管理，要科学地整合各个系统，实现条块结合，依照存量共享，增量共建的原则，形成有效的数据报送和查询功能。

（4）组织结构和人才综合素质不适应。许多单位注重信息技术部门的设置，而没有信息加工、分析、利用的机构设置。掌握信息技术的人员往往不掌握信息资源，反之亦然。

同时，还有必要了解电子政务信息资源的整合所涉及几个层面：①信息资源层。该层包括政务系统外部信息资源和内部信息资源，其中外部信息资源主要分布于以因特网为背景的众多互相联接的网站。包含着海量的信息。其信息具有来源广，涉及面宽，反映最新发展的信息多，增长速度快的特点。但同时存在信息分散，表层信息占绝大多数，重复率高、质量参差不齐等缺点。另一部分是分布于内网/专网及内部文件服务器上的内部信息资源，主要是关于政府部门内部事务处理所产生的信息，主题范围集中，但由于机构设置、公文运行机制等原因，信息重复的现象也比较严重，同样也存在大量表层信息；②信息整合处理层。该层为电子政务信息资源整合模型中的核心层，起着连接内部资源和外部用户的纽带作用。通过信息收集、信息整合及信息分类等步骤将原始状态的内外部信息进行全面收集，去粗取精，去伪存真;在对信息进行序化和洁化的基础上，通过自动分类及知识挖掘等信息技术寻求信息的内在联系，达到信息整合的目的，实现信息的增值；③用户使用层。用户使用层是用户与政务信息资源系统直接联系的界面。由于政务信息具有安全保密性的特点，用户使用政务信息必须经过严格的权限验证程序，在信息整合处理层和用户使用层之间利用权限控制系统将两层隔开。根据用户的不同权限，区分为使用政务信息的不同类型用户，分别将其连接到外部政务信息门户和内网专网/内网信息门户，从而屏蔽了用户与具体业务网站的复杂链接。

3电子政务资源整合的对策

当前，针对信息孤岛问题，首要的工作是应提高对电子政务的认识，制定我国电子政务发展的整体规划和统一的技术标准，以此来指导和规范国内电子政务的建设；其次，采用先进的信息技术和网络技术，整合已有的信息资源和系统并严格按照规划和标准进行新的电子政务系统建设。（1）树立以用户为中心，以需求为导向的理念。根据政务内网、外网的不同特点，研究“条块分割”产生的信息烟囱、信息孤岛等问题，在建立人口库、法人库、自然资源和空间地理库、宏观经济库这四个基础数据库基础上引入CRM（客户关系管理）的理念，深入了解用户需求，把企业和公众真正作为客户，有针对性地开展各项系统建设和应用开发工作，对其进行管理和服务。

（2）搭建政府信息服务系统框架。对内服务于政府公务员，对外服务于社会公众与团体。根据服务对象的不同设置不同的信息服务窗口。对内则把内部网站变成一个统一的界面和窗口，实现公文制作电脑化，公文流转网络化，为政府公务员的日常行政工作提供所需要的信息服务。对外通过整合政务信息系统，强化政府公共网站的服务功能，实现“一站式”在线服务。

（3）建立各级政府信息管理机构。电子政务的建设是一个一把手工程，首先领导必须从战略层面支持这一工程的实施，要设立一个专人负责的信息管理机构来负责各级政府部门信息资源开发的规划、制造、、服务等项工作，拥有信息收发整理和技术支持职能，也拥有信息管理和技术管理职能。要由开发信息主管来负责信息处理管理创新，主要管理内部的信息流内外信息流的交换，确保信息在需要时能及时获得，信息在内部能实时共享，不断推动信息的增殖。

（4）明确定义内外网概念，构建数据交换中心。按照国家电子政务建设的三网规划，数据交换中心需要全面解决好内网、外网和公网的数据交换。一是内网数据交换需求。内网数据交换实现中央和副省级以上各部门间信息的上传和下发。由于内网所覆盖的地域较广，各地通信状况不同，因此，数据交换中心必须提供极大的灵活性，支持广泛的通信方式和协议。同时，由于各部门的建设情况不一致，采用的操作系统和数据库不尽相同，数据交换中心应能支持异构系统，保护用户已有的资源和软硬件投资。此外，数据交换中心主要用于基层业务信息采集，传输数据量较大，交换中心应提供各种技术手段减少冗余数据的传输，以减轻网络负载，保障数据传输的高效性。二是外网数据交换需求。外网数据交换实现政府部门间的数据共享，在外网数据交换部分，应着重考虑数据传输的安全性，防止非法用户截获或窃取信息。同时交换中心应具有很高的扩展性和开放性，便于今后其他业务系统方便的接入。三是公网数据交换需求。公网数据交换实现政府部门和公众之间的信息的双向交流。在大多数政府机关，其业务信息并不能对公众全部开放，因此信息系统与业务系统的数据必须分开存储，过滤后的业务信息应能实时或定时发送到公网，为信息提供基础数据。

（5）继续推进以“三网一库”，实施电子政务示范工程，同时加强电子政务人力资源的培训与开发工作。“三网一库”即政府机关内部的办公业务网、中央和地方政府及部门的办公业务资源网、以互联网为依托的政府公众信息网和政府系统共建共享的电子信息资料库。同时，要加大电子政务人力资源培训与开发的力度，提高政府业务人员与开发人员的业务融合及综合开发能力以及对其进行相关的培训等。

（6）从制度上确保打破信息资源的垄断性，树立权威性。树立“公众以公开方式收集不到某部门应该公示的信息，该部门就是失职”的新理念。将这一理念转化为制度，条件成熟时转化为法令，只有这样才能使政府信息资源库建设更加有效和充实。关键是集多方社会利益代表（包括人大、政协代表）的政治智慧，对“应该公示的信息”进行严格界定，一旦形成共识就要予以公开披露，接受全社会监督。

（7）在统一规划下实现跨部门信息流和业务流的整合。理想的电子政务信息资源管理体系模式是建立统一的电子信息架构，实现最大限度地收集、存储、管理信息资源内容，并让不同的信息在统一标准的结构下进行传递，使不同的信息系统有机结合，实现信息系统化、网络化存储及最充分的共享与管理。

信息整合及其重要性已被越来越多的人们所认识和引用，信息系统中整合的含义源于早期集成的概念，而其现在的应用范围已远远超越了集成这一概念，具有更广泛、更深刻的含义，它是依据信息化发展趋势，在一定组织的领导下，实现对信息资源进行共享化、协调化，进而拓展信息资源应用领域和挖掘信息价值的管理过程。

信息资源整合对行政体制、管理机制、人员素质、技术水平等方面有着较高的要求，不可能一蹴而就、一帆风顺，还有许多理论和实践方面的问题需要探索，还会面临许多困难需要克服。建设信息资源数据库，应注意调动各部门的积极性，有效利用现有的资源和标准化成果，从政务信息化的全局出发，努力清除传统政府运作机制的束缚和少数官员的守旧观念，打破条块分割和部门隔阂，整合政务信息资源，严格按照统一的技术标准和业务规范构建各个数据库，并注意搞好各数据库之间的协同管理，防止产生新的“信息孤岛”。