基于金融市场宏观调控的法律研究
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[摘要]金融调控是我国宏观经济调控中不可或缺的一部分，金融调控的规范化与法制化应得到充分重视。目前我国金融市场宏观调控法律制度面临着缺乏基本法、政策法规间缺少协调性和连贯性、立法欠缺可操作性等问题。因此，要从加快基本法的立法进程、加强政策法规之间的协调与连贯性、加强对宏观经济形势的预测并及时制定配套的政策法规、注重立法可操作性等方面着手，优化金融市场的宏观法律调控。
[关键词]金融市场；宏观调控；法律
我国宏观经济调控的成效与金融调控的措施及其执行力息息相关，应当大力推进法制建设的完善工作，保障金融宏观调控作用的最大化。然而，我国当前金融市场宏观调控的法律制度，在其基本体系的构建与调控措施的执行力等方面仍然存在诸多不足之处，使调控作用得不到有效发挥。因此，要对现行的宏观调控法律制度加以研究分析，找出其中的不足，并提出切实有效的解决办法。
一、金融市场宏观调控法律制度的概念和理论依据
金融市场宏观调控的法律制度，指金融法中与宏观调控体系相关的法律法规，为金融法重要的组成元素之一，同样为协调各种社会关系的核心手段。与此同时，金融关系可分为以下几种类型：即金融交易、金融监管与金融调控。其目的在于维护金融市场的稳定与繁荣，引导资金正常走向，监控信用规模等。由于金融交易关系并非在国家对金融市场干预的过程中所形成的，因此，其不属于金融市场宏观调控法律制度中规定的调整对象，金融宏观调控法规定的的调整对象仅仅指金融调控关系这一种。另外，金融监管关系指国家对金融市场的监督与制约，目的在于为金融市场扫除障碍，维护市场健康有序的竞争环境，促进市场机制的充分发挥，调节经济的良性发展。与此同时，要建立完善的法律制度体系，使金融宏观调控在法律架构中依法执行、有法可依。从金融调控主体问责制度的构建，到策划具体调控实施的方案，以及调控目标的制定等，都要遵循法律制度开展，从而保证金融市场宏观调控有序进行的同时，更好地推动市场经济的发展。立法虽然从一定程度上对公民的自由予以制约，但其本质在于给公民提供更自由的服务。为了维护公民的切身利益，实现真正意义上的自由，在此过程中国家起到关键作用。国家不仅负责平衡各方需求、协调社会矛盾，还负责维护社会秩序，为公民提供公平、和谐的社会环境。制定经济法的根本目的，在于站在保障人权的角度，维护社会的稳定运行，并推动经济良性的发展。而人权保障的目的，在于增加社会效益，推动社会可持续发展。金融市场宏观调控所具体协调的为国家与金融市场之间的资金流通关系，反映了公民的生存环境是否和谐稳定，以及是否享有合理的人权保障等。与此同时，依据宪法和法律进行治理，不仅可使公民合法权利得到保障，还能制约政府权利。建立与宏观调控相关的法律制度，促使政府遵照相关法律法规履行其调控职责。另外，要注意依法规定好宏观调控中相应的权责问题，使调控者的行为更为规范化，避免出现调控者为了满足自身利益而发生腐败行为的现象，从而导致调控措施无法顺利进行。国家不仅要合理行使宏观调控的权利，使人民充分享有民主与人权，还要依照宪法与其他相关法律规定，授予人民银行负责行使这项权利。人民银行采取相应的措施，使经济得以在正常轨道迅速发展。将金融市场的自由竞争与社会发展相结合，遵循生态平衡的法则，处理好个体经营效益与社会公益之间的矛盾关系，促进人与经济社会朝着和谐繁荣与可持续的方向共同进步。
二、金融宏观调控法律制度存在的问题
(一)金融宏观调控缺少基本法
我国现阶段仍未制定出兼具统一性与规范性、与宏观经济调控相关的法律制度。我国目前立法执行的是单行的政策法规，但由于其制度体系尚未完善，以及立法的宗旨与原则不一致等情况，很容易发生执法冲突，法制功能同样得不到有效发挥。因此，应当完善金融宏观调控指导调控工作，使调控更具整体性与规范性。经济法学界相关的专家、学者对我国目前的经济形势进行分析，总结得出，应当根据宏观调控领域的不同，制定专门的法律法规，从而使宏观调控在各领域分工衔接与协调配合中有法可依、有章可循。虽然早在几年前就有人大代表提出了制定宏观调控相关法律制度的议案，但截至目前为止仍未将此议案的具体执行规划提上日程。与此同时，我国现行的《中国人民银行法》明确了人民银行的主体地位与法制作用，但其对金融业宏观调控的权责划分不够明确，同样缺乏与其他宏观调控形式配合的具体内容，因此，金融业宏观调控仅依靠此法远远不够的。
(二)金融宏观调控政策法规间缺少协调性和连贯性
由于立法主体和立法部门不尽相同，因此各项金融政策与法规之间的出发点和目的性同样存在着一定的差异，造成不同领域与部门之间的政策法规缺乏协调性和连贯性。除此之外，由于存在上位法与下位法的调整对象对不上号的情况，从而造成了重复监管与法律漏洞的风险，大大抑制了我国宏观调控职能的有效发挥。此外，从当前我国宏观调控相关的法律法规可看出，其内容太过于笼统化，并未制定出人民银行与其他宏观调控部门所具体协调配合的方案及措施。针对国务院各部门该如何做，同样未能提出建设性指导意见。因此，这些法律法规在执行的过程中，必然会出现相互制约、相互抵制、缺乏协作等不良现象。
(三)立法缺少前瞻性
金融市场的改革和创新，在金融监管与调控相关法律法规制定的过程中显得尤为重要。金融业还具有国际性，容易受到国外一些因素的制约与影响，稍不注意就会引发金融危机。由于当前金融宏观调控还存在一定的局限性，仅仅针对已经暴露的问题给出解决办法，而没有主动分析与规划可能存在的风险及问题，并提出相应的解决措施。因此，要不断革新调控手段，以满足金融市场创新发展的需求。目前，我国与金融市场监管相关法律制度的不足之处还有很多，不仅跟不上金融创新的步伐，并且法律的执行力同样不足，大大影响了金融市场宏观调控的效果。金融创新的根本目的在于将利益最大化，因此，金融监管要结合国家、社会与他人利益等多种因素进行分析，制定出更加完善的法律制度，使金融监管落到实处，有效弥补金融监管先前存在的种种不足，增强对市场主体的约束力，提升金融监管与金融市场宏观调控之间的配合效率。此外，在经济飞速发展的同时，立法方面同样面临诸多困难。譬如，随着信用信息需求的日益扩大化，其与金融隐私权之间的矛盾同样日益加剧，其中，如何设定信用信息的开放程度，关系到社会基本价值的选择性问题。另外，相互之间发生利益冲突时，应当如何协调化解矛盾纠纷，上述问题都反映了立法缺少前瞻性这一不足。
(四)立法欠缺可操作性
从我国颁布的《中国人民银行法》的规定中可看出，中央银行只负责对宏观调控的手段进行相应的指导，而对具体调控措施没有进行详细规定。因此，中央银行在执行金融宏观调控时拥有一定的自由选择权。由于金融创新具有难以预测性的特点，因此在制定金融宏观调控相关的法律政策时，同样将面临重重挑战与困难，因此需要在扩大金融监管范围的同时，增强其协调配合的力度，还要提高宏观调控与监管在立法制度上的契合程度。另外，要重视立法后金融调控的执行力，以及该法律的可行性等问题。当前，在我国颁布的《中国人民银行法》中，仍然存在一些缺乏可行性且空洞的法律条文规定，例如其中的31条法规：“中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。”以及37条法规：“中国人民银行应当建立、健全本系统的稽核、检查制度，加强内部的监督管理”等，以上法规仅仅对人民银行权责进行划分，而并没有给出具体的、可行的措施及方案。
三、完善我国金融宏观调控法律制度的对策思考
在我国目前的金融结构体系中，金融宏观调控的主要环节为大银行与银行业金融机构。然而，从宏观调控的过程中可看出，我国金融宏观调控作用得不到有效发挥。因此，应当制定规范化与法制化的经济政策，强化实施执行力度，从而有效杜绝因官僚主义或者政府决策性错误而造成的调控失败。其次，要完善相应的法律法规制度，制定出一套具备前瞻性、协调性且可操作性强的法律制度体系，保障宏观调控顺利运行的同时，使金融调控作用得到切实发挥。
(一)加快基本法的立法进程和政策法规之间的协调与连贯性
应当学习发达国家的先进立法经验，借鉴国际金融法中的优势部分，与我国的实际情况相结合，制定出可统率各部门以及各层次的宏观调控基本法律制度。另外，在大力建设宏观调控基本法的同时，同样要把其具体规划与执行方案的制定提上日程。由于立法的主体不尽相同，因此不同的法规制度之间的协调程度同样不同，因此，要以宏观调控基本法的原则为基础，不断增强宏观调控相关法律法规的整体性与协调性，加快宏观调控法律体系建设的步伐，统一立法主体之间的目标与整体利益，使其趋向一致化。还要对现行的、零散的金融宏观调控法律法规制度进行规范，促使其协调统一，并完善其整体结构，保证金融宏观调控的正常运行。
(二)加强对宏观经济形势的预测并及时制定配套的政策法规
对于金融环境的变幻莫测，首先，要引进综合实力很强的专业性人才，分析我国金融发展的形势，从我国实际现状出发预测未来。要对招录的人员进行综合性、全方位的考核，并且对其定期进行相应的培训，深刻认识到不断学习新技能与提高业务水平的重要性，在学习中不断取得进步的同时，还要设立奖惩机制，使其工作积极性与集体向心力同样得到有效提高。其次，理性分析当前经济趋势，制定符合当前金融发展趋势的法律法规。最后，要推出合理措施，使我国金融在健康、稳定的环境中良性发展。另外，应加强金融监管力度，提高监管的主动性，准确预测出被监管的对象可能使用的规避手段，并提出相应的解决办法。避免出现“先污染后治理”的错误方式，未雨绸缪，将不利于金融创新的因素及时扼杀，真正将监管工作落到实处。最后，要切实发挥出金融监管的作用，为金融宏观调控法的实施提供良好的环境。第一，要强化对金融机构市场准入的监督管理力度，从源头保障金融业的安全与稳定。我国的银监会通过执行特许批准制度设立金融机构，并由国务院中负责对银行监管的部门发放经营许可证，金融机构可凭借该许可证，向所在地工商部门申请办理营业执照。第二，要强化对金融机构资金质量的核查力度，因为资金是否安全，能否营利等都为对金融机构至关重要的因素。通过采取限制贷款等手段，在确保资金安全的同时，稳固提高营利性。另外，监管部门要重视对资产流动性与充足性的监察，保证金融机构在安全、健康的环境下从事经营活动。第三，要加大对易发生金融风险类业务的监管力度，金融行业为风险高发的行业，更要重视对金融业的监管行为，并针对可能会发生的风险，预先规划好解决方案，以防止因某一环节的疏忽而将危机波及到整个金融市场，甚至对全社会产生不良影响。目前，我国的银行业、保险业以及证券业，主要采取分业经营模式，并通过银监会、保监会与证监会对其进行监督与管理，如此一来，可有效规避因金融市场不成熟、分工不明确、盲目扩大业务范围、以及金融业各项法律制度不健全等情况导致的混业经营类风险的发生。第四，负责对金融市场进行监管的部门，要对金融机构退出市场的行为进行严格地控制与核查。由于市场行为不仅涉及存款者与投资者的利益，同样会在一定程度上产生连锁效应，可能还会波及其他金融行业部门。因此，要及时采取挽救措施，例如：并购、接管与注入资金等，在上述措施都于事无补的情况下，才能实施破产清算。根据《商业银行法》的规定：“商业银行若不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。商业银行被宣告破产的，由人民法院组织银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算”。从以上法律条款可看出，金融机构破产与企业破产的不同之处在于：金融机构破产要得到银监会的许可才能宣告破产，还要由人民法院组织监管机构人员成立清算组。因此，要确保金融市场的稳定运行，唯有将上述监管措施落到实处才行。除此之外，随着我国社会的进步与发展，对信用信息的需求量同样大大增加。因此，不仅要立足我国实际国情，还要积极学习发达国家在金融隐私权保护这方面相对成熟的立法经验，扩大信用信息开放程度，从而弥补我国金融市场相关法律中，金融隐私权这部分内容缺失的问题。
(三)注重立法的可操作性
宏观调控对国家发展起着至关重要的作用，只有政府才有权利行使宏观调控权。由于普通法律制度过于详细与死板，变通性不强，不符合宏观调控具有全局性的特点，因此要制定出一部具备通用性、灵活性以及抽象性的宏观调控法，不仅能纵观宏观经济全局，还要着眼于未来，对宏观调控立法可操作性而言为一种挑战。宏观调控法作为合性与包容性都很强的法律制度，其中涉及的范围广泛、内容丰富，也是一部由多部法律进行相互协调所构成的法律体系。综上所述，鉴于宏观调控的特点看来，要确保立法的可操作性，就应摒弃不规范的法律条文内容，立足于具体实践，从而制定出可执行程度较高的法律条文，使其效能得到充分发挥，这才是立法的根本目的。
(四)完善宏观调控主体法律责任的规定
由于宏观调控的对象存在着复杂性、变化性与周期性，宏观调控主体之间的调控行为同样具有相互影响性，再加上中国的微观经济基础较薄弱，上述要素都应当成为判断如何合理地进行宏观调控行为的重要依据。首先，要提高金融宏观调控行为的公信力与执行力，必须建立健全金融宏观调控的主体法律责任制度。其次，要设立宏观调控主体问责制度，规定政府公共管理的主体定位、权利及义务范围，并且主体负责人有义务面向社会进行解释与说明。若做出违背职能范围的事情，要承担相应的法律责任，根据实际情况予以撤职查办、责令辞职、党纪处分等处罚措施。另外，根据法律后果的严重程度，还有可能承担相应的民事责任、刑事责任以及宪政责任。最后，主体问责制还要具备规则性，从发达国家相对成熟的问责体系中可看出，细化到每个部门的每个员工具体负责的事项，都会详细记录，并推迟几年后面向社会进行公布。推迟公布在于适当缓解压力，使行为人勇于提出决策措施，可有所作为。除此之外，记录式问责制的推行，有利于督促每个员工谨言慎行，更好地完成分内的职责。目前，我国仍未出台这样的问责机制，但应当先把完善宏观调控主体法律责任制度提上日程，这才是当下的重中之重。
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作者：傅丽 单位：太原师范学院
