出租车监管难点及策略

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本文作者：章雅琴1冯海军2作者单位：1杭州职业技术学院2浙江省物价局

对浙江省“出租汽车难题”的分析

(一)出租汽车的定位问题

对出租汽车的定位,决定着城市交通的管理理念,影响了城市交通的运作模式、管理体制、运行机制的建立。如果把城市交通工具划分为公共交通、自备轿车、出租汽车三大类的话,那么这三类交通工具分别具有以下特点:1•公共交通,包括地铁、有轨电车、公交等。优点是容量大,能耗低,效率高。缺点是舒适度差,不能提供“点对点”服务。2•自备轿车,包括党政机关、企事业单位的各类轿车和私家轿车。优点是舒适度好,能提供“点对点”服务。缺点是容量小,能耗高,效率低。特别是私家车,近80%是一人一车,少数人无偿占用了大量的公共交通资源,造成极大的浪费。3•出租汽车,具有与自备轿车完全相同的优缺点。乘客打的实质是因当时没有私家车可用而临时采取的租赁行为,即出租汽车是“租赁的私家车”。从这个意义上说,可将出租汽车定位为“私家车的补充”。当然,从政府保障市民出行的角度看,出租汽车是快捷、舒适、个性化的交通工具,是享受型的公共交通,也是“公共交通的补充”。这就是“出租汽车定位的双重性”。作为“私家车的补充”,出租汽车行业属于服务业,乘客打的有专职司机驾驶,享受了比私家车更优质的待遇,乘客理应如同私家车车主一样承担全部费用。作为“公共交通的补充”,出租汽车行业属于公用事业,不能简单地视为普通服务业而允许企业或个体不择手段地谋取高额利润,导致“富了业主、亏了国家、苦了司机、坑了百姓”的情况出现。根据城市3类交通工具的不同特点,结合浙江省国土面积小、人口多、城市交通资源紧缺、能源资源贫乏的实际,全体市民必须树立“绿色出行、低碳生活”的交通理念。如同香港市民那样,把乘公交成为广大市民的基本出行方式,只有在特殊情况下才使用自备轿车或打的。因此,要大力发展公共交通,辅之以一定数量(以能保证城市道路畅通为上限)的自备轿车和出租汽车。

(二)出租汽车的营运权问题

无论任何国家,城市出租汽车发展到一定阶段,政府都遇到了如何管制出租汽车市场的难题。对出租汽车的管制包括数量管制、价格管制和质量管制三个方面。大量国际经验和实证研究表明,对出租汽车的数量管制(主要是营运权的管制)是否恰当,是出租汽车行业众多问题和矛盾产生的关键。从世界发达国家出租汽车市场管制的历史看,通常会呈现三个阶段:(1)自由竞争阶段。在出租汽车出现的初期,城市交通需要是出租汽车发展的原动力,人们可以自由进出该市场公平竞争。浙江省20世纪80年代中期以后的城市就呈现出租汽车市场自由竞争的状况。(2)过度管制阶段。市场竞争在促进资源合理配置、技术进步、管理水平提升的同时,也给我们带来了由于竞争而造成的市场无序、过度竞争等问题。完全开放的出租汽车市场无法形成有效的价格竞争,自由进入出租汽车市场最终会导致过度竞争。20世纪90年代,浙江省各地出租汽车市场先后出现了这类问题,迫使当地政府出手管制。不幸的是,过度的管制最终导致竞争失灵,“摸着石头过河”的结果造成了今天这种局面:出租汽车行业既没有按公用事业管理,又设置了准入制度———控制总量、有偿使用,市场经济的竞争优势无法得到充分发挥,同时适用于公用事业的管制政策也没有施行,最终酿成“出租汽车难题”。(3)适度管制阶段。欧美数十个国家通过对出租汽车市场近百年的管制制度国际比较研究,深化了对出租汽车市场运营规律的认识。他们发现,出租汽车市场过度竞争的效果并不好。出租汽车作为城市的一种交通工具,因存在信息不对称、交易成本隐性、容易导致过度竞争等市场失灵问题,完全解除对出租汽车市场的管制会造成社会福利损失,因此需要政府管制。但政府管制制度的制定和实施必然对出租汽车市场竞争产生一定的负面影响,从而导致效率损失。发达国家的普遍做法是,既没有完全解除对出租汽车市场的管制,也没有彻底管制,而是进行适度管制,最终呈现以下三种趋势:一是解除行业进入限制,尤其是出租汽车数量限制;二是强化对出租汽车经营者、司机的执业资格审查;三是放松价格管制,成功的做法是大城市管、小城镇放。有关发达国家和地区出现了适合本地特色的出租汽车经营模式。1•法国———出租汽车司机有四种身份法国的出租汽车司机有四种身份,即个体司机、薪酬司机、公司司机、股份司机。个体司机虽说运营证昂贵到几十万欧元,且需自行缴纳社会保险和养老保险,但仍是大多数出租汽车司机竭力追求的目标,因为这样既可拥有更多的自主权,还不用交份钱。薪酬司机受雇于出租汽车公司,每天运营完毕把出租汽车和收入一并上缴公司,公司从运营收入中按比例为他们提成,且为他们办社会保险和养老保险。公司司机的运营证和车辆产权均属公司所有,他们需定期缴纳包括运营证和车辆租金、车辆保险、维修保养、耗油费用在内的份钱,到头来自己所剩无几。股份司机虽说仍从属于出租汽车公司,但拥有出租汽车的全部产权,所交份钱不多且能享受各种保险和福利,也即是挂靠在公司名下的独自承包经营。2•日本———出租汽车司机按规定时间运营日本的出租汽车法人企业拥有完备的停车场,车辆也由公司提供。司机按照公司规定的时间运营,上下班时须履行交接手续,并将一天营运收入上交,车辆的维修、保养、燃油等都由公司负担,劳资关系简单、明确。个体出租汽车则一切由司机自己负担,但要通过严格考试。日本出租汽车行业的主管部门是国土交通省,与出租汽车登记、管理和培训等有关的事务全部由第三方机构执行,为政府部门与出租汽车企业之间构建起有效的缓冲带。3•美国———出租汽车司机联合会负责与老板谈判纽约出租汽车的运营模式分为个人车主和公司车队两类。个人车主比例达到40%。出租汽车司机还创建了“纽约出租汽车司机联合会”。该会的一项最重要工作就是与出租汽车公司老板谈判。每当司机们感到受了老板的欺骗或是遇到老板变相提高租费,就可以把情况反映给工会,由工会出面来与老板谈判,以整个行业工会的力量对老板施加压力。4•英国———多数出租汽车司机“自我雇佣”伦敦总共有2万多名注册出租汽车司机,21110辆出租汽车,其中三分之二的司机拥有营运车辆和经营牌照,另外三分之一的司机租赁出租汽车公司的车辆从事经营。在伦敦以外的地方,车主型司机的比例更高。5•中国香港———出租汽车牌照自由买卖特区政府推行配额拍卖出租汽车牌照制度,以此进行“宏观调控”,个人也可以参与出租汽车牌照拍卖。香港出租汽车牌照是在市场自由买卖的,价格也主要由市场调节。特区政府在拍卖牌照时不让牌照集中到少数车行,以免造成垄断。因为众多车行自由竞争,出租汽车的租金就不会被定得过高,这充分保障了出租汽车司机的权益。浙江省目前正处于探索适应浙江省实际的出租汽车管制方式阶段,创建具有浙江省各地特色的“适度管制”制度,是破解当前出租汽车难题的关键。

(三)出租汽车的运价问题

确定出租汽车运价,主要包括确定运价水平、构成要素和定价形式等。1•运价水平。根据出租汽车是私家车的补充、乘坐出租汽车具有享受型出行的特点,其运价应该按全成本定价,须综合考虑车辆运行成本、司机费用、公司利润、税收等。政府财力应集中补贴公共交通,取消对出租汽车的补贴。这样确定的运价水平必然较高,但也是发达国家出租汽车运价大大高于我国的主要原因。目前,浙江省出租汽车的运价水平明显偏低,市民在享受出租汽车快捷、舒适服务的同时,对提高运价很不理解甚至抵触情绪较大。出租汽车运价是民生问题,但交通拥堵也是民生问题,并且是更大的“民生问题”。2•运价要素。运价构成要素包括起步价、每公里单价、等候时间价格、夜间补助、油价变动修正指数、法定节假日加班费等。由于历史原因,目前的运价构成中存在起步价偏低、等候时间价格偏低、法定节假日加班费相应的运价不能上浮等问题,这些均需要进一步完善。3•定价形式。根据浙江省现行的《定价目录》,出租汽车运价实行政府定价、属地管理,即由市县人民政府依据当地实际制定运价。从近几年的工作实践看,设区市出租汽车运价实行政府定价的效果较好。县以下城镇虽然也是政府定价,但实际操作中的议价情况十分普遍,群众更能接受的是市场调节价。这说明小城镇出租汽车司机与乘客信息的对称性强,面议价格更有利于综合考虑路况、气候、供求关系等因素,如果强行实施政府定价,反而因教条引起不必要的价格纠纷和矛盾。

(四)政府社会管理的问题

出租汽车问题由来已久,牵涉面广、事关民生、处理难度之大等已为各级政府所共识。至今,几乎没有一个市能采取治本之策,各地都是头痛医头、脚痛医脚。究其原因,既有管理体制不顺的问题,也有政府职能部门之间相互推诿、工作不力的问题,还有现行政策缺陷的问题。少数出租汽车司机及其公司钻现行政策空子,他们还把政府强调的“稳定压倒一切”视为政府的软肋,动辄罢运、上访,最终酿成危及社会稳定的隐患。

破解浙江省出租汽车难题的对策

(一)综合施治,下大力解决交通拥堵问题

以治理交通拥堵为切入点,为彻底解决出租汽车难题打好基础。“出租汽车运价”是出租汽车正常行驶的价格,如果交通经常堵塞,无论怎样的运价都难以真实反映其价值和供求关系,无论是提价或是降价都无济于事。每年9月22日“无车日”的交通十分顺畅,杭州出租汽车司机营业额比平时增加50%以上,公交车运行时间几乎只有平时的一半,这充分说明了治堵的必要性。当前,必须大力发展公共交通,设法减少主城区自备轿车流量,降低对出租汽车的需求,从根本上解决堵车问题,确保主城区道路全天候畅通。1•大力发展公共交通。采用适应各地特点的各种大中型公交工具,提高运能。改进交通管理系统,提升信息化水平,提高公共交通运行效率。增加政府补贴,大幅度降低公交票价,尽可能吸引更多旅客乘坐公共交通。例如,杭州市应抓住地铁即将投入运行的契机,大力发展公共交通。2•控制主城区轿车流量。自备轿车、出租汽车的过分发展,是造成主城区交通拥堵的根本原因,已经严重影响了市民正常的生活和工作,到了非解决不可的地步。以牺牲交通通畅和环境为代价,将发展私家车作为促进经济发展的引擎的理念,不符合科学发展观。在公共交通得到大力发展、市民出行需求能保证的前提下,必须下决心、采取必要措施控制自备轿车进入主城区。采取切实可行的措施,通过价格杠杆、税收杠杆等手段提高主城区自备轿车运行成本,降低流量。例如,北京市通过提高市区停车费、减少进城车辆是十分有效的,这一做法值得借鉴。3•降低对出租汽车的需求。大力发展公共交通、降低公共交通票价,能吸引更多市民乘坐公共交通。在此基础上,再对出租汽车实行全成本定价,取消政府补贴,提高运价,用价格杠杆减少对出租汽车的需求。为确保上述措施的实行,对广大市民要加强“绿色出行”、“道路畅通,人人有责”的宣传教育,让乘公交成为一种时尚。

(二)适时改革,下决心取消出租汽车市场准入限制

就当前的情况看,出租汽车营运权问题积重难返,一时难以突破。但按公用事业管理城市出租汽车行业,是破解出租汽车难题的可行之策。1•适时终止出租汽车营运权有偿使用制。营运权有偿使用造成了高额的“份子钱”,人为抬高出租汽车运价,与民争利,市民反映强烈,应当尽早终止。2•改革出租汽车市场准入制度。教育已经取得营运权的业主,严格按契约办事。在确保稳定的前提下,契约到期即止,妥善处理历史遗留问题。适度放开出租汽车市场,在符合政府有关出租汽车市场准入条件的前提下,允许新的业主参与竞争。

(三)开拓创新,优化出租汽车营运管理体制

根据出租汽车是公用事业的特性,设区市及相对发达的县城,可参照城市公交的管理体制管理出租汽车,实行企业化运作、员工化管理。1•实行企业化运作。参照公交公司管理模式,按城市公用事业管理的要求,组建国有出租汽车公司,至少要建立国有控股公司,理清产权关系,规范内部管理,将“挂靠公司”整治成为名符其实的“出租汽车公司”。2•实行员工化管理。出租汽车是城市的窗口,司机是城市的义务宣传员。建立一支较高素质、有一定文化素养、熟悉并热爱本市的出租汽车司机队伍。在提高运价的基础上,大幅度提高司机收入水平,使从业人员有尊严,使行业能吸引本市居民尤其是广大城市青年从业。一是提高司机准入门槛。在驾驶技能考核的基础上,进行文化知识、道德素养、城市常识等考试。二是定时组织培训。进行经济政策、社会常识、道德素养等知识的培训。三是加强日常监管和考核。加强从业后服务质量考核,建立淘汰机制,确保司机队伍的整体素质。

(四)因地制宜,建立差别化定价机制

进一步完善定价机制。市和县可实行不同的定价形式,设区市实行政府定价,县以下城镇可实行政府指导价或市场调节价。县以下城镇可以开放出租汽车市场,实行自由竞争,常山、武义等县已有成功经验可借鉴,实践效果良好。当然,这需要调整现行的《定价目录》。定价水平要提高,按法定工作时间、当地熟练技术工工资水平实行全成本定价,法定节假日允许上浮3倍工资相应的运价。允许开展特殊服务,如具有熟练外语技能的出租汽车司机对国外旅客可以自主谈价等。

(五)规范管理,营造良好的城市交通营运环境

1•加强交通建设总体规划。制定城市交通建设、管理的总体规划,充分征求广大市民的意见和建议。对成熟的改革方案要搞好舆论宣传,取得广大市民的充分理解和大力支持。2•加强日常交通管理。依法整治客运市场营运秩序,行业管理部门应加大整治客运市场非法营运的力度,净化出租汽车市场环境,为广大乘客和出租汽车从业人员创造安全、有序、和谐的客运市场环境。3•积极探索出租汽车经营新模式。可尝试出租汽车“站点式”、“电话呼叫式”等服务方式,适应市民不断变化的出行需要。