农发业务改革结构建议分析

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编者按：本论文主要从近年来的农发行改革与公司治理结构改善要求；农发行的公司治理结构现状与问题分析；政策建议等进行讲述，包括了农发行改革的国际背景、农发行改革的国内背景、农发行近年来的改革进展情况、农发行治理结构现状、现行治理结构所隐含的问题、尽快制定政策性银行法,加大对农发行的法治监管力度等，具体资料请见：

【摘要】本文从农发行的改革源流与难点入手,分析农发行公司治理结构的现状与问题,并提出了相应的对策建议。

【关键词】农业发展银行体制改革公司治理

一、近年来的农发行改革与公司治理结构改善要求

1.农发行改革的国际背景

20世纪70年代以前,世界各国认识到政府为基础项目提供资金的重要性,纷纷建立政策性国有金融机构,按照国家发展计划向政府优先发展的部门或投资项目提供贷款,但80、90年代以后,特别是对拉美和亚洲金融危机的政策检讨,使得政策性银行实践中的许多严重问题集中暴露。各国政策性银行因此纷纷走上改革转型之路,成为开发性银行甚至改造成为商业银行,主要有三种类型:一是转变成为整体市场化运作的开发性银行,政府不再提供直接信贷,业务完全受市场条件约束;二是暂时继续维持传统政策性银行定位,在规范、限定业务范围的同时酝酿实施市场化改革;三是转型为主体业务市场化运作、政府指令性业务专项管理的综合类开发性银行。国外政策性银改革转型经验中比较突出的有两点:一是强调完善公司治理结构,建立现代银行制度,明确产权关系,实现股权多元化,按商业银行标准建立董事会、监事会、公司管理层等治理结构,完善风险管理和控制机制,增加透明度,推进财务上的可持续发展;二是强调充实资本金以缓冲银行经营风险、降低经营成本,依靠资本充足率和国家背景,提升其市场信用等级,降低筹资成本。

2.农发行改革的国内背景

农发行成立于1994年,从其实践看,资金依赖政府提供,资金流向受政府政策导向指引,形成的风险和损失由国家财政负担,成为财政职能在预算外的延伸渠道;由于缺少市场化约束,风险敞口较大,容易违约形成巨额不良资产,其中相当大部分只能挂账、透支,形成沉重的财政负担。1998年4月,为配合粮食流通体制改革,农发行按照国务院决定将农业开发、扶贫等专项贷款,以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转农业银行,专营国有粮食购销企业农副产品收购资金的供应和封闭运行管理。2004年5月,粮食流通体制开始向全面市场化过渡,国有粮食购销企业逐渐丧失垄断地位,各种不同所有制性质的粮食经营及用粮企业都可以直接入市收购,商业银行也开始向其提供收购资金,农发行独家供应收购资金的格局逐渐被打破,业务空间与规模日益萎缩,甚至有些基层机构出现没有新增贷款的现象。同时,由于信贷监管不力、案件频发、高负债率、高不良率、业务单一、前景不明,农发行被外界视做“问题银行”,内部职工情绪不稳。

3.农发行近年来的改革进展情况

以2004年国务院57次常务会议召开为标志,农发行管理体制改革正式展开,业务范围由原来的以粮食流通为主,正逐步向生产、加工和转化等整个粮食产业链条延伸,逐步形成以粮棉油收购贷款业务为主体,以农业产业化经营和农业农村中长期贷款业务为两翼,以中间业务为补充的多方位、宽领域的支农格局,给农发行带来了业务增长点和可持续发展的新机遇。但是,与商业性业务快速增长相伴的,是其巨大的潜在风险。在这种不断市场化的环境中,由于运行机制没有大的改变、政策与市场之间缺乏明确的发展方向与分界、政府向银行的透支渠道仍旧通畅,容易产生多重动机,诱发基层业务的盲目扩张,形成新的风险敞口与隐患。这一点突出反映在近年来农发行商业性中长期贷款的快速增长上。这些项目贷款虽然有政府信用担保并全额贴息,但多是非经营性项目,建设周期长,投资规模大,宏观调控等政策性风险和市场性风险因素较多;其二,其承贷主体多是由县级以上政府组建的农村公共服务机构或政府控股企业,高层管理人员多由政府行政部门委派,企业自主权不够,行政干涉明显,政府换届、人事调动等干扰因素较多;其三是资金来源复杂多样,财务管理体制不健全、信息不透明,诚信意识淡薄,项目评估与管理难度较大。而与此相应的是,农发行长期从事收购贷款封闭运行监管,信贷产品设计的多样性、合理性、适应性不够,对商业性项目信贷管理流程缺乏了解,队伍素质不平衡,专业人才缺乏,内部激励机制不足,使得农发行业务拓展程度与风险管理水平并不相称,存在较大的中长期信贷风险。

无论是从国外政策性银行的改革转型经验,还是从农发行2004年改革前后所存在的问题来看,公司治理结构都是农发行改革的关键所在。目前农发行已经提出下一步的改革方向,将严格区分政策性业务与商业性业务,实行两类业务分类管理、分账核算、分别考核;对商业性业务设立指导性账户,实行市场化管理,资本金规模和风险拨备执行商业银行标准,资金来源通过市场融资筹集,接受银监会以资本充足率为核心的审慎监管;对政策性业务设立指令性账户,按照“谁交办,谁补偿”的原则,事前确立补偿机制和内容,资金来源要有保障,接受国家有关部门监督、考核。这就意味着农发行将以商业化为其基本的改革发展方向,政策性业务保本不亏,商业性业务市场化运作,彻底强化风险防范,消除新的不良贷款的产生,而要实现这一目标,公司治理结构也必须有一个大的改革。

二、农发行的公司治理结构现状与问题分析

公司治理结构是一套制度安排和权力制衡机制,用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体——投资者(股东和贷款人)、经理人员、职工之间的关系,并从这种联盟中实现经济利益。公司治理结构包括:(1)如何配置和行使控制权。(2)如何监督和评价董事会、经理人员和职工。(3)如何设计和实施激励机制。

1.农发行治理结构现状

(1)政府是农发行的唯一投资主体,具有超然性。农发行是国有独资政策性商业银行,政府全额拨资创立农发行,规定其性质、职能、任务和业务范围,任命其主要领导人,并为其营运提供条件,是其最终的监管者和掌控者,农发行的经营计划、资金运用情况及其它重要议定事项都要报经政府批准。

(2)实行垂直管理体制,具有高度集中性。一是中央政府赋予农发行总行唯一的一级法人资格,各级分支行在总行法人的授权下开展经营管理活动,各级行长都同时具有委托者和者的双重身份。二是农发行实行总分行制的组织结构模式,基本上按行政区划形成总行——省级分行——地市分行——县支行的“三级管理,一级经营”的管理模式,在总行的统一领导下,下级行对上级行负责,部门对行长负责,逐级实行行长负责制和建立在一系列考核指标体系基础上的经营目标管理责任制。三是各级行党委是农发行的决策机构,决定本级行及所辖行的业务运作,下级行党委由上级行任命、对上级行负责。

(3)经营管理准行政化,带有计划经济色彩。粮棉收购贷款等传统的政策性业务,是自计划经济过渡而来,带有计划经济的烙印。农发行作为经营者,政府作为其所有者,二者各自都存在着层层的委托关系,同一层面的政府与农发行之间又存在着横向的政策性业务的对接与办理关系。因此,在传统的业务对接与办理过程中,农发行的机构设置是按照副部、局、处、科等与政府职能部门相对应的级别来设立总行、省级分行、地市分行和支行,内部管理也采取的是部级、局级、处级、科级等准公务员式的管理模式,人事干部管理、收入分配基本仍然沿用计划经济体制下专业银行的管理模式,职务晋升、工资分配等仍以行政级别和工龄长短为基础。

2.现行治理结构所隐含的问题

(1)全民所有的产权主体“虚置”与缺位,导致所有者监管与利益约束机制失衡,形成掌控、监管与高管层面异常强大的内部控制。从法律意义上来说,农发行的产权主体是明确的――全民所有,但从具体的人格意义上来说,全民所有又是虚置和缺位的。从现实来看,国家分别通过人民银行、银监会、财政部、发改委、审计署、中组部等政府部门行使出资人权利,比如财政部门行使收益权,中央组织部任命高级管理人员,人民银行和银监会指导、监督和检查农发行的日常经营管理,由这些部门代表“全民”、代表国家履行所有者的出资人权利,属于全民所有产权的人,代行监管。这种多头管理,带来了“虚置式”出资人的多重委托关系,使得来自所有者的完整的监督和制约,被分割、弱化,从而使得对农发行高管人员的监管易失之于宽、失之于软,高管人员权大于责、权责配置失衡。在缺乏严密的责任与利益约束情况下,各级行在履行好政策性职能的基础上,对金融资产的安全性、盈利性不可能有足够的关心,形成较强的内部控制。为了维持和扩展这种既得利益局面,高管人员会充分利用其内部控制向监管层进行共谋性公关,进而形成更进一步的内部控制。

(2)多层次委托导致所有者约束软化与经营活动低效,进一步导致中低层高管的内部控制和上下层高管之间、横向与政府主管部门之间的共谋串通。代表出资人的政府部门、农发行“三级管理,一级经营”分支行乃至农发行员工,从上至下层层授权、层层,纵向各层之间都存在着委托关系,横向同一层次的农发行与政府之间又存在着匹配服务与互助关系,这种长链条、多层次委托关系必然导致信息在传递过程中的衰减、渗漏、失真,导致中央政府部门所的所有者约束强度在传递中逐渐衰减,一是影响所有者目标的全面落实,二是也容易导致下层人在所有者目标中掺杂私人目标,导致所有者约束与经营目标的异化,三是容易受到多重因素的干扰,导致各级人的利益目标并不完全一致,形成纵向难以调度、横向难以平衡的局面,以致各级人都不能真正地为经营结果负责,总体经营战略流于形式。三个方面都容易强化基层高管的内部控制,并进一步强化上下层高管甚至是基层高管与地方政府部门之间的共谋与串通,这一点突出表现为目前管理机制下中低层面高管负责人的“老板”式、“家长”式集权管理,基层高管与上级高管、政府部门主管联系紧密,各项业务及所辖各级员工的福利待遇都在相当大程度上直接取决于高管的个人判断,等级壁垒分明,官本位意识较重。

(3)经营管理机制不适应市场经济发展与农发行各项业务市场化发展的需要。一是在现行管理模式下,主要依靠政府的意见和上级部门的要求而形成决策,使得各级农发行不能在坚持农业政策性银行的大框架下根据自己的经营特点开展经营活动,市场观念、竞争观念、法制观念还没有完全深入到所有干部职工的头脑中,经营理念、经营机制上还带有浓厚的计划经济色彩。二是行政级别的管理模式导致“官本位”思想浓厚,与这种行政级别相适应,农发行的管理组织表现为行政等级和垂直集中领导的结构体系,职工的职位、薪酬、待遇等级等直接取决于高管,各种指令均是逐级传递和反馈,下级绝对服从上级指示与安排,助长了经营中的主观个人色彩的蔓延,各项经营管理规章制度成为辅助管理的手段,造成了经营意识、市场意识、法制意识的淡薄。三是没有建立起“能上能下、能进能出”的优胜劣汰的干部管理机制,使得行政激励——约束机制效用有限,但这也是对分支机构高管层内部控制必不可少的最后一道制约手段。四是收入分配制度基本仍然沿用计划经济体制下专业银行的工资模式,行政色彩浓厚,经营成果与经营行和员工个人的切身利益没有真正挂起钩来,仍然存在“干好干坏一个样、干多干少一个样”的问题,经济激励——约束机制也失去了效用,但同样,这也是对分支机构高管层内部控制的一种基本制约手段。五是缺乏掌握现代化金融知识、企业经营管理知识、计算机知识的复合型人才。六是没有真正建立起以企业精神、企业形象、企业规范等内容为中心的农发行企业文化。

三、政策建议

1.尽快制定政策性银行法,加大对农发行的法治监管力度。通过完善相关专项法律制度,一是建立严谨细致的专项法治体系,形成对农发行的各级高管、经营管理与监管层强有力的法治制约手段。二是建立农业发展银行的资本金补充机制,充实资本金。三是建立利润返还机制,在每年上缴中央财政的经营利润中按一定比例返还农业发展银行,以实施有效的激励机制。四是加强市场信息披露,提高经营的透明度,规范政策性银行信息披露制度,增加政策性银行经营管理的透明度,接受相关利益人和社会公众的监督,使政策性银行高层管理人员的收益与风险相对称,从而保证政策性银行职能作用的有效发挥。

2.强化国家作为出资人的交叉监管和社会公众监管,逐步、适时推进对农发行的公司制改造。人民银行、银监会、财政部、发改委、审计署、中组部等政府部门代表国家行使出资人的监管权力,要通过政策性银行法等专项法制建设,强化对这些政府部门监管行为是否合法、到位的监管;同时,要通过现代信息手段,加大信息的公开透明程度,充分发动社会公众对农发行经营管理、以及对这些监管部门监管到位、公正、合法程度的社会监督。在此基础上,按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求,审时度势分步推进对农发行的公司制改造。

3.不断推进管理体制创新、经营机制创新、制度创新,树立适应市场经济发展的农发行经营管理机制。一是让市场观念、竞争观念、法制观念完全深入到各级政府、及各级农发行所有干部职工的头脑中,使农发行的经营理念、经营机制真正转变到市场经济的轨道上来。二是建立与市场机制相适应的信贷管理与风险控制机制。三是完善会计核算体系,建立科学严谨、细致严明、基于数据、人为解释弹性小的业绩考核评价与收入分配激励体系,将经营成果与经营行、行内员工的切身利益真正挂起钩来,在公开、反复修改确定、统一思想后,严格按照统一的业绩考核与评价办法,进行公开透明、具有公信力的考核管理,通过公开透明的管理操作,打破高管层的内部控制局面。四是在业绩考核、评价与激励体系中,坚持实行专业技术岗位等级管理,对技术含量、劳动复杂程度、替代成本高的岗位,设置业务技术职务,确保不同类型的专业人才都有充分的发展空间,破除官本位意识。五是在农发行内外建立起严密、交叉的强力监督体系,对业绩考核、评价与收入分配激励体系的严谨性、落实的规范性、分账核算的落实程度、全体业务的风险控制情况,坚持进行强有力的稽查监管,并建立起相关的事故责任追究制度,发现相关的风险事故,除对相关责任人员进行处罚外,同时追究相关稽查监管部门的失职责任。六是培养大量掌握现代化金融知识、企业经营管理知识、计算机知识的复合型人才。七是建立起以企业精神、企业形象、企业规范等内容为中心与市场机制相适应的农发行企业文化机制。