应急人才资源开发与监管

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本文作者：王锐兰作者单位：东华大学人文学院

我国近年来的应急管理理论与实践，其“碎片化”主要表现如下:

(一)应急人力资源政策、法规预案建设滞后

常态管理需要法制，非常态管理更需要法制，应急人力资源开发与管理同样离不开法制。根据国家总体应急预案的规定，我国已经基本形成了突发事件总体应急预案、突发事件专项应急预案、突发事件部门应急预案、突发事件地方应急预案、突发事件企事业单位应急预案和重大活动应急预案等六个大类，它们纵横交错、基本覆盖了所有的突发事件。但这些应急预案都是有关应急事件本身的成文性规章制度。从现有的《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家处置重、特大森林火灾应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》等若干应急预案来看，应急人力资源开发与管理策略或预案，只是散见于相关应急预案中，没有自成一体、独立成文。即便是《关于加强基层应急队伍建设的意见》也仅要求基层防汛抗旱、森林草原消防、气象灾害与地质灾害、矿山与危险化学品、公用事业保障、卫生、重大动物疫情等领域建立县、乡镇、街道、企业等基层组织和单位的应急救援队伍，对于县级以上地方政府和行业部门的应急救援队伍建设仍缺乏指导性意见。更早的《国家突发公共事件总体应急预案》则明确规定，公安(消防)、医疗卫生、地震救援、海上搜救、矿山救护、森林消防、防洪抢险、核与辐射、环境监控、危险化学品事故救援、铁路事故、民航事故、基础信息网络和重要信息系统事故处置，以及水、电、油、气等工程抢险救援队伍是应急救援的专业队伍和骨干力量。中国人民解放军和中国人民武装警察部队是处置突发公共事件的骨干和突击力量，按照有关规定参加应急处置工作。但这些都属于简单的原则性规定，对于应急救援与管理人才队伍建设仍缺乏可操作的实施细则与办法。

(二)应急人力资源组织管理体系欠佳

应急管理的内容包括“事故分析、预测和预警，资源计划、组织、调配，事件的后期处理，应急体系的建设等”［2］。这些应急活动无一不是在人力资源的参与、配合下完成的，都需要对人力资源进行事先的科学布局。但我国应急人力资源组织管理在纵横两个维度上的社会化、系统化程度不够。纵向上看，一是高层次、专业化的应急领导者组织化程度低，临时应对与抓差现象突出，从而削弱了应急领导集体的领导力。从我国30个省(区、市)级应急办负责人的任职情况来看，由省政府正、副秘书长或办公厅正、副主任兼任、兼职的比例仍居高不下;现有省级应急办编制数量偏少。目前做得比较好的是贵州省，该省编办对省、市、县三级应急管理办事机构“三定”作出明确规定:市一级为副处级，不少于6个人;县一级为副科级，不少于3个人。二是应急救援队伍的专业化、职业化程度不足，热情有余技能欠缺，从而影响了应急救援的有效性。三是志愿者队伍组织混乱，专职与业余相混、有编制无编制相混，政出多门、多头管理。应急管理体系的核心内容是“一案三制”体制，作为应对突发公共事件的重要基础和制度保障。但“一案三制”内容缺乏对应急人力资源的系统性关注与预设框架。四是灾后评估、咨询和灾后管理专业人才缺乏，影响了对突发公共事件负外部性的精确考量，延缓了后续救援工作的有序展开。五是受害者群体的潜能未予挖掘，突发事件中能迅速组织群众开展生产自救，恢复生产、生活、工作和社会秩序的本土化人才短缺。从横向角度看，系统化、跨部门、跨学科的一体化应急管理联动机制尚未完善。例如，教育部已经成立了应急管理咨询专家组，以提高教育系统应急管理工作水平、提升教育系统应对突发公共事件能力［3］。但该专家组仅局限于教育系统内部。又如，全国范围内的安全生产应急管理体制机制已逐步建立健全，以各专业应急救援体系为基础的整体应急救援队伍体系已基本形成，人数达34万人［4］，这也只限于安全生产领域。由于隶属关系不同，各部门的应急机构及其成员之间缺乏相互合作交流和信息共享机制，没有建立军队、公安、武警、消防、卫生等专业救援队伍的应急联动机制，没有建立民政、水利、卫生、气象、地震、海洋、国土资源等部门应急救援专家咨询队伍，没有在各行各业应急救援队伍之间建立协同、合作和沟通机制，没有在应急突发事件中(后)的相关领导者与管理者之间，决策者与执行者之间、决策者与咨询者之间建立制度化的信息传递机制。

(三)应急人力资源队伍自身开发与管理混乱

一是各部门依据各自的权力和组织人事体系，各自为政，在部门内、体系内组建各种形式的应急人力资源队伍。如2010年初国务院办公厅《国务院关于加强和改进新形势下国家行政学院工作的若干意见》［5］，指出要坚持高起点高标准，加快国家应急管理人员培训基地建设，初步确定对县级官员进行应急管理培训。但其培训对象仅限于决策层、执行层和政府新闻发言人，没有覆盖到其他层面的应急人力资源。二是应急人才自身与组织之间缺乏忠诚度与信任感，关系不稳定，组织对成员缺乏约束力，成员对组织缺少忠诚感、依赖感;人力后续性不足，救急心理明显。三是边缘化状态严重，有的成员凭着一腔热血参与，却缺乏专业素质和专业技能。各机构部门之间的行政壁垒造成了体制性浪费，愿意从事应急服务的人员缺乏参与渠道，或被拒之门外。四是专业化、职业化教育开发体系欠缺。我国高校直到2004年才首次批准“国民经济动员学”硕士学位点，首批应急管理类专业学生仅招10名，难以满足应急管理专业化处置对高层次专门人才的广泛需求。所幸河南理工大学于2010年成立应急管理学院，其公共安全管理专业是全国第一个应急管理类本科专业，担纲了为社会培养高级应急管理人才的重任。

我国应急人力资源开发与管理的基本原则

一是坚持专业化与社会化相结合，提升应急救援人员的应急处置能力。我国应急人力资源队伍建设要走开放型的大社会开发与管理模式，以专业化带动社会化，以社会化延伸专业化。首先，要建立多层次、多类型的专业化应急主体队伍，走专业化、职业化发展道路，以提高突发事件应急处置的效度和强度。其次，要通过社会化的多元途径，最大限度地整合社会分散的应急人力资源，增强应急管理与应对合力，以大众化平台构建多层次的网络化应急管理格局，从而实现从分散状态到集中管理的转变。二是坚持集中与分散相结合，突出重点环节和关键领域。立足实际、统筹兼顾、按需开发，通过集中形式的培训与教育，如实训、情景模拟、现场教育等，满足高层次应急人才的专业化发展需求。一般性的应急知识教育、技能培训，尽量采取散点式的属地化培训模式，减少开发成本。建设相对完善的应急人力资源开发与管理机制。三是坚持分类分级分区管理，避免重复建设和多头领导。公共突发事件从理论上可以有不同的分类方法［6］。但通常分成自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类、社会安全事件类等四类。每一类中又有若干子类;每一类分别分为特别重大、重大、较大和一般等四个级别，再对应突发公共事件发生的区域，分别启动相应的应急响应机制，分别聚集与开发不同地区不同类别不同层次的应急人力资源，予以全程跟踪、动态配合，形成规模适度、管理规范的应急人力资源队伍体系。

应急人力资源开发与管理的三种状态与三类主体

(一)应急人力资源开发与管理的三种状态

由于应急人力资源开发与管理的目标属性，决定了应急人力资源必须具有整合与协作性、动态时效性、时间应急性等特征，也因此而导致了应急人力资源开发与管理的三种不同状态:平时状态、临战状态和实战状态。平时状态是指在没有发生突发事件也没有预兆要发生突发事件的通常状态，即所谓“和平时期”。这时主要是做应急人力资源的准备和保障工作，包括建立应急人力资源部署、规划预案。根据应急人力资源预案进行模拟培训、演练，案例教学，应急知识、技能、规范的授受等，人员的组织模式如专业与业余、职业类与志愿者类应急人力资源的职能分工与协作配置，人员的职责、权利与义务等，以提高应急人力资源的应急救援救助保障能力和协同性水平。临战状态是指当预警系统预测到某种突发事件发生的可能性达到临界点或临界点以上时，应急人力资源跟随整个应急保障体系一起，随即立刻进入临战状态。应急人力资源管理系统开始各项准备工作，包括人员的组织动员、临战训练、思想准备，随时准备进入实战状态。实战状态是指根据对已发生突发事件的性质与严重程度的判断，有关政府应急部门确定实施应急预案加以应急处置的全过程，应急人力资源所处的实际状态。根据不同种类的突发事件，分别启动相应的应急人力资源预案，调集相关的应急人力资源，系统内部相关人员开始联动，协同应对突发事件。

(二)应急人力资源开发与管理的三类主体

应急人力资源开发与管理的主体包括指挥与决策主体、执行与操作主体和监控与协调主体三类。指挥与决策主体是应急管理中最高层次的人才，应具备高瞻远瞩的宏观决策力:对应急事件宏观事态的全面掌控与整体把握能力;对事态发展趋势的超常且正确的预测分析能力;能在事态发展的不同阶段迅速而准确地作出相应对策的能力;对事业、国家和人民具有高度的责任感和很强的事业心。执行与操作主体是应急管理中的一线人才、中坚力量，应具备快速、敏捷的执行力。高层的决策力、领导的战略意图与宏观设想等都需要通过执行力来实现。执行与操作主体主要包括:紧急专业救援队伍和市场化的民间专业救援队伍，社会化的志愿者救援队伍，受灾地区社区和群众的自救队伍，从而形成专业救援和群众自救相结合的庞大救援互助体系。这类人才要求具备领悟力、贯彻力、快速反应能力、协同能力和整合现场各种资源的能力，专业背景强、判断能力高。既能及时领悟并贯彻决策层的精神，又能根据事态发展迅速而果断地制定出可操作性的行动计划，做到上情下达、下情上达。监控与协调主体是应急管理人才结构中的基础型人才，要求具备很强的专业背景、动态跟踪能力、整体评估能力和政策把握能力，包括:各类应急事件的相关地方政府和企事业单位新闻发言人，危机公关与形象修复专家，应急事件后评估、咨询和管理人才，突发事件信息跟踪、收集与处理人才等。四、应急人力资源开发与管理的框架体系根据上文分析的应急人力资源开发与管理的三种状态与三类主体，笔者构思了一个较为完整而系统的应急人力资源开发与管理体系，试图建立应急人力资源的“大开发”、“大管理”操作模式(见图1)。首先，应急人力资源开发与管理是针对三类主体而言的一个有机开发与管理系统。其次，平时状态的应急人力资源开发与管理重在日常管理、培训、教育与模拟。临战状态的应急人力资源开发与管理重在宣传教育、引导舆论、组织动员，转变应急救援人才的思想观念，完成从平时状态向战时状态的过渡与转变。战时状态的应急人力资源开发与管理重在应急人力资源与其管理机构之间的合约、薪酬福利、安全、心理、员工关系管理等。最后，将应急人力资源的平时开发与管理、临战开发与管理、战时开发与管理三种状态整合在一起，实现应急人力资源开发与管理过程中预防、指挥、救援的“三位一体化”，以及应急人力资源开发与管理的常态化、常规化、长效化。

实现我国应急人力资源系统化开发与管理的四个“转变”

应急人力资源开发与管理领域存在“市场失灵”和“政府失灵”，因此，既不能完全依靠市场机制决定开发方式、目标与结果，也不能完全依靠政府权威进行制度设计、政策开发。唯有在市场和政府之间做出不完善的选择，构建起以政府为管制主体的多元化开发与管理结构，方能达到相对完善的终极目标。为此，笔者认为，当务之急是要实现四个转变。

(一)从应急性开发转变为常态化开发

应急人力资源开发虽然隶属于应急管理范畴，但临时性、脉冲式的应急开发与管理行为只能应急而不能从根本上解决应急人力资源开发与管理的无序化、碎片化，因此，坚持以预防与应急准备为主旨的常态化开发应该是应急人力资源开发与管理的出发点、立足点。常态化开发与管理意味着要突破传统的临时应付的思维模式，把应急人力资源开发的短期行为转化为长期行为和制度规范，从被动应急转变为主动防急;建立常态化的应急人力资源开发与管理体制、机制，定期性的教育培训与模拟演练制度，把有些应急人力资源加以有机整合，把个体工作、生活、实践与应急教育结合在一起，让应急思想、应急教育成为人们的日常工作方式、生活方式的一部分，做到平时应急、战时应战、平战结合，强调平时、临战、战时三位一体的全过程开发。一方面加大投入与培训力度，凸显诸多专业应急救援队伍在事故应急、人员搜救、险情排除的主力军地位和作用;另一方面，通过制度化、规范化的系统培训，提升参加应急管理的兼职人员和志愿者的救援技术和救援能力，熟练操作各种复杂的抗灾设备，获得应急服务的专业资质、达到职业标准。

(二)从分散化开发转变为网络化开发

我国目前的应急人力资源开发与管理仍然采用高度集中的人工应急模式，各职能部门之间尚未建立起统一指挥、分级负责、互相协同应急的人力资源开发与管理机制;应急人力资源管理信息系统的通信平台、数据接口、数据库结构、功能要求等缺乏统一标准，无法实现互联互通和共享资源;有些应急人力资源管理信息系统平时缺乏动态积累、应急演练和日常维护，也致使应急人力资源管理信息系统在关键时刻难以发挥作用。因此，在最高层面要建立国家级的应急人力资源开发与管理机构，一个常设的全天候、跨部门管理组织和工作枢纽，负责应急人力资源的数据收集、日常分类管理与动态积累、监测。在实际工作层面要建立多部门联动开发机制，建立自动化与人工管理相结合的网络应急人力资源开发与指挥管理系统，对公安、消防、急救、抢险等政府各职能部门原来各自分立、互不相通的系统资源加以有机整合，建立从中央到地方的人力资源开发与管理信息系统及分级响应、属地管理的纵向式网络应急人力资源系统。依靠这个技术系统，形成自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类、社会安全事件类等四类具有相对独立又互相关联的预防和快速反应体系，最大限度地避免应急人力资源的闲置或浪费。

(三)从单一型开发转变为多类型开发

偏于局部或一隅的单一型开发或是以政府为主体的应急人力资源开发与管理模式只能满足局部地区或类型的应急需求，难以回应社会大系统的全部应急需求。所谓多类型开发是指专职与兼职并举，指挥与决策人才、执行与操作人才和监控与协调人才开发并举，常规型开发与应急型开发并举，培训型开发、使用型开发与政策型开发并举，企事业单位、志愿者组织、社区多种社会力量开发并举，做到互通有无、覆盖全局。通过针对不同突发事件的不同层次、不同类型人才的应急教育、启蒙、培训，借助模拟、体验、临摹(观摩)等多种形式，开启智慧之窗，完善与充实全社会的应急管理知识和能力。对于所有的应急人力资源，经过专业培训并经过考试合格后，颁发相应的专业资质证书和上岗证书。所有的应急人力资源，都有相应的规范化的动员与运作机制、组织运作体系、平时学习训练等具体任务。

(四)从无序化开发转变为标准化开发

应对无序开发的现实状况，对应急人力资源开发与管理给予适当的政府规制，实行全国范围内的标准化开发与管理制度，做到统一规划、统一标准和统一规范，将所有的应急人力资源管理规程、规定、规则、标准、要领等等书面化、统一化。无论突发事件的起因是什么、规模多大、复杂程度如何，各应急救援机构都能协调一致并高效地对其进行相应层次和类别的应急人力资源的动员、准备、救援和恢复重建。对参与公共突发事件的应急人力资源，其救援方法与流程、准入条件、薪酬标准、培训内容等加以规定并贯彻执行，实施全过程、全方位的标准化开发与管理准则。