市场经济的社会管理创新对策
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一、国际竞争视野下中国市场经济存在的主要问题
在市场经济中，存在三方主体，消费者、生产者和政府三方。因而市场经济存在的主要问题也发生于这三者之间，一种是消费者与生产者之间，一种是政府与生产者之间。前者被称为“市场失灵”，后者被称为“政府失灵”。
(一)中国市场经济中的“市场失灵”
中国确立市场经济的目标是在党的十四次全国代表大会。经过二十年的发展，随着价格管制的放开以及全国大市场的逐步形成，市场在相当的领域中起到了配置资源的作用，中国的市场经济取得了骄人的成绩。但是直到中国加入世界贸易组织十年后的今天，欧盟和美国仍然不承认中国是一个市场经济的国家。不少学者认为这是一个政治问题，但我们反思自身，我们的市场机制真的在整个经济领域能够起到基础的配置性作用吗?答案是否定的。虽然有相当的领域都实现了自由竞争，但是在大多数利润丰富的产业，起决定性作用的还是政府，而非市场和企业本身。由于搞市场经济的时间比较短，基本上是“摸着石头过河”，市场本身也暴露出了相当的问题。从改革开放初期的劣质商品，到2008年的三鹿毒奶粉事件，都暴露出企业自身过分追求利润伤害消费者的问题。大致概括起来，当前市场经济中市场失灵包括以下方面:
1．不正当竞争与垄断问题市场经济的基础在于充分有效的竞争，但市场经济中的经营主体为了追求利润，会采取各种不正当竞争手段，从而获取超额利润。典型的不正当竞争行为就包括假冒他人注册商标、虚假广告、低于成本销售，串通招投标等。［3］这些行为似乎在今天我们的生活中随处可见，如大量的虚假广告［4］，司空见惯的招投标腐败行为，商业贿赂行为，等等。大量的外企也卷入到商业贿赂行为中来，如雅芳、西门子公司等。［5］如果说不正当竞争行为还是危害程度比较低的话，那么无处不在的垄断行为已经使得消费者无法回避。每个人都会使用手机，但不得不看几大通信巨头的脸色行事，当你需要注销一个手机号时会遇到无数的霸王条款。每个人都需要使用银行服务，但五大国有银行基本上处于垄断性地位，每个消费者根本无法选择，只能接受银行无处不在的收费。其收费基本上贯穿于从办卡一直到你注销。每个人都需要乘坐火车，但只有一个供货商，就是政企合一的铁道部。即便如此，一到逢年过节，还是一票难求，即便12306网站难以登上，铁道部仍然坚持不与任何机构合作。从国际竞争的视野来看，提前实现文明转型的国家，其资本必然要试图占据我们的市场，并实现相当程度的垄断。而由于我们没有相关领域的经验，我们在开放市场的过程中，相关方面缺乏有效的法律规制，使得相当领域已经被外国资本实现了一定程度的垄断。国际金融资本操纵中国的大豆、玉米、棉花、大米、小麦的产业链，从种子到生产、加工进行入股、并购，控制中国农产品的定价权，主导农副产品的生产和定价。外资控制农副产品，如猪肉、大豆油等，控制了中国最大的消费市场。［6］反观美国对于中国资本进入其国内市场是十分谨慎的，最近美国总统奥巴马甚至直间下令终止了中国企业对美国四家风电企业的收购［7］，其理由就是国家安全。
2．外部负效应问题所谓市场经济中的外部负效应问题，是指某一主体在生产和消费活动的过程中，对其他主体造成的损害。外部负效应实际上是生产和消费过程中的成本外部化，但生产或消费单位为追求更多利润或利差，会放任外部负效应的产生与漫延。［8］通俗地讲，市场经济的经营者为了追求利润，其经营行为对第三者产生了负面的影响，典型的例子是化工厂会排放污水到河流中去［9］，从而破坏了环境，对周边生活的人群都产生了负面的影响。在目前的市场经济中，这种现象也是随处可见。2008年爆发的毒奶粉事件，就是一个典型的奶粉生产商无视消费者的生命健康，在牛奶生产中加入过量三聚氰胺而导致多人生命健康受到伤害。2012年深陷“硼砂门”的全球最大面粉生产企业五得利集团［10］也再次激起了公众对于国内食品安全的担忧。除此之外，市场经济发展三十年来，对于环境的破坏也是典型的外部负效应问题，如罗布泊的消失，水环境的严重恶化，等等。
3．分配不公市场经济经过三十年的发展，中国的经济总量取得了惊人的发展，已经达到了世界第二的水平。按照世界银行的预测，到2030年中国的经济总量可能会超过美国，成为世界第一。当前更重要的是收入分配不公问题。其中涉及腐败问题、公共资金的流失问题、不同行业不同领域的收入分配不公问题，等等。比如垄断性行业与一般竞争性的行业之间存在着很大的收入差距。这些问题是制度原因造成的，是可以改变的。另外，由于体制不健全，现在在土地市场和资本市场上形成的收入，其分配可能存在很多问题，导致了不公平的分配。［11］根据中南财经大学统计学教授徐映梅女士的统计计算，中国1978年的基尼系数是0．2797，而到了2007年中国的基尼系数已经达到0．4520。根据国际上通用的基尼系数警戒线0．4［12］来衡量，我们的分配不公已经到了比较严重的程度。从国际竞争视野来看，目前的分配不公也与国家对于国企、外企和民企实行不同的对待有关。对于国企、外企都有相关的优惠政策，唯独对于民企却不仅没有优惠政策，反而有歧视性政策。这样的政策，使得很多民企必须先在海外注册，再以外企的方式回国投资才能获得国民待遇。外企通过与国企的合作，对中国的市场经济进行掠夺式的投资，也是导致分配不公的重要原因。同样的人才在外企和民企干着同样的活，外企的收入却远高于民企，这也是不合理的。
(二)中国市场经济中的“政府干预”
所谓“政府干预”问题也即宏观经济学中所讨论的“政府失灵”问题，简单说是指政府与市场的关系处理失当问题。因为按亚当•斯密的观点，政府除了必要的外交与国防外，管的越少越好，不应当干预到经济中来，只是到了凯恩斯经济学时代，政府才存在干预市场经济的问题，也才存在所谓政府干预失当和政府失灵的问题。如果按照公共选择学派的观点，政府之所以会失灵，原因在于政府在实践中也会像一个经济人那样追求自身的利益，不断寻求自身利益的最大化，而非韦伯所说的模范的官僚。具体到中国的市场经济，主要体现为以下方面:
1．政府过度进入到非公共产品领域并挤压了民营经济的空间在20世纪末的国企改革浪潮下，大批国企被出售和改制，但这并不意味着政府对经济的控制削弱，相反在随后的数年，尤其是在国际金融危机之后，政府和国企全面进入到经济的各个领域，几乎所有利润高昂的行业都充满着政府和国企的影子。由于国企在融资、税收、政府关系等方面所拥有的强大优势，只要国企进入的领域，民营企业很难与之竞争。而中国政府对于经济的干涉有着深厚的历史传统，从汉朝武帝时代的桑弘羊主张盐铁专卖［13］就开始了，当时的盐铁专卖可以说是最早的国企。但商业文明的繁荣依赖于民间资本的活跃，政府与民争利会压抑民间资本的积极性。
2．政府不断追求预算最大化和自身利益最大化正如穆勒所说:“假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像其他任何人一样，运用他们手中的权力谋求自身的利益，而不是谋求社会的利益。”［14］通过对预算最大化和更多的选票的追求，政府可以获得支配权力的增大与支配领域的扩展，从而使政府的地位得到巩固与加强，政府官员的收入与地位也随着提高。［15］改革开放以来数次政府精简机构都重复着精简—膨胀—再精简—再膨胀的过程，就是一个典型的政府自身预算最大化的典型案例。
3．行政垄断和审批程序过多由于政府在供给公共产品时具有垄断性，其提供的公共产品缺乏竞争性，故而呈现出无效率性。除此之外，出于追求自身利益的考虑，政府倾向于不断设置审批程序来扩展自身的权力。一个典型的案例就是国家发改委，任何超过2亿元的投资项目都需经过发改委的批准。更生动的案例就是2012年5月27日国家发改委正式核准广东湛江钢铁基地项目动工建设，湛江市长王中丙在国家发改委门前难抑激动亲吻批复文件。①
4．政府干预为寻租及腐败行为的产生提供了可能性由于目前的政治和法律制度对于政府权力缺乏有效的约束，同时政府官员的法定工资相对较低，致使政府官员利用自身权力寻租的现象比较普遍。一方面官员权力很大却不受约束，另一方面诱惑又特别大，这就必然出现问题。在这种情况下，大权在握的政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬引诱，作出有利于提供报酬的人从而损害公众和公众利益的行为”。可见寻租因政府干预成为可能，又必然因这种干预的过度且缺乏规范和监督而成为现实。其主要危害不仅在于使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量的耗费于寻租干预，增大经济中的交易费用。［16］
5．政府决策的技术和信息能力不足正确的政府决策依赖于有效的技术和充分的信息能力。政府对社会经济的干预，实际上是一个涉及面很广、错综复杂的决策过程(或者说是公共政府的制订和执行过程)。正确的决策必须以充分可靠的信息为依据。但由于这种信息是无数分散的个体行为者之间发生和传递的，政府很难完全占有，加之现代社会化市场经济干预的复杂性和多变性，增加了政府对信息全面掌握和分析处理的难度。［17］此种情况很容易导致政府决策的失误，并必然对市场经济的运作产生难以挽回的负面影响。
二、中国市场经济的经济学和法学双重视角分析
(一)信息不对称
信息经济学是20世纪兴起的一个经济学流派。1921年弗兰克•奈特《风险、不确定性和利润》的出版，使信息经济思想得以以较为完整的形式呈现在经济学的殿堂之中。20世纪60年代，赫伯特•西蒙(H．A．Simon)、肯尼思•阿罗(K．Arrow)等一批欧美经济学家率先对传统经济学的充分(完全)信息假定提出质疑。其主要观点就是信息的不充分和不对称引起了市场失灵。［18］前文所分析的中国市场经济的主要问题，从信息经济学的视角来看，就是信息不对称造成的问题。市场经济中存在的不正当竞争和垄断问题、外部负效应问题和分配不公问题，包括政府干预市场经济失灵的问题都可以在某种程度上通过信息不对称理论得到解释。不正当竞争和垄断问题就是发生在经营者之间的信息不对称行为。居于市场支配地位或者优势地位的一方，在对市场信息的掌握上，包括商品供求关系、市场环境、竞争对手信息等都处于优势地位，那么当居于市场支配地位或优势地位的一方滥用此地位来打击竞争对手时，就会发生垄断行为。比如我国的邮政公司、中国电信等处于优势地位的公司运用低于成本的价格打击竞争对手，将对手挤出市场，然后再利用其垄断地位提价。
外部负效应也是典型的信息不对称问题，只不过是发生在经营者与第三方之间。我们讲的食品安全问题就是一个典型的信息不对称问题。作为消费者的第三方无法识别食品中存在的问题，而处于优势地位的生产者与经营者对相关信息处于绝对优势地位。正是因为普通消费者无法判断什么是地沟油，也无法判断作为经营者的餐厅是否使用了地沟油，生产者和经营者才敢于不断生产和使用地沟油来获取高额利润。三鹿毒奶粉事件爆发一开始，三鹿集团不是采取公布真相的方式，而是采取公关手段试图封锁真实消息，这从另外一个角度证明了这是一个信息不对称问题。三鹿集团显然认为只要封锁了消息源头，事件自然会被平息。事实上，正是消息传播到了国外，无法控制，最终导致了三鹿事件的爆发，引起全国民众对于国产食品业的担忧和不信任。分配不公问题同样是一个信息不对称问题。分配不公从源头上来讲取决于每个人的信息能力问题。有充足信息能力的人会寻求到更好的职业和取得财富的方法，而没有充足信息能力的人只能被动等待依靠运气生活。有优势信息能力的人甚至会利用其信息优势来对信息能力差的人进行掠夺，比如说股票市场，散户就是典型的信息能力差的一方，而机构和庄家就是典型的具有信息能力优势的另一方。外企和国企由于其信息获取能力比较强，对政策的影响能力强，因而在与民企竞争过程中处于优势地位，导致分配不公问题。政府干预失败更是一个典型的信息不对称问题。人们常常假设政府是万能的，实际上政府对于市场经济信息的把握是十分不充足的。在古代，人们常常认为君主是无所不在无所不能的，实际上君主的能力十分有限，完全依赖其臣子，因为他的信息能力是十分有限的。今天我们的统计数据常常出现各个单位不一致，地方汇总与中央统计不一致，都说明信息的不准确和不对称会影响中央政府的判断。理性预期学派所讲的“上有政策下有对策”就是这个道理。所以中央政府能做的实际上十分有限，很多干预往往会失败。其根本原因就在于信息不对称，越是大的国家就越是如此，所以真正完全的中央集权是不可能实现的。
(二)法律资源稀缺
从经济学视角看待中国市场经济是一个信息不对称问题，那么从法学视角思考中国市场经济则是一个法律资源稀缺的问题。这里的法律资源稀缺包括立法资源稀缺、执法资源稀缺。②在具体的不同问题中又体现为不同方面。比如，在反不正当竞争和反垄断领域，目前的法律都是全国人大通过的，虽然反垄断法还有这样那样的问题，但最大的问题在于执法资源稀缺。反垄断法缺乏一个有效的执行机构来执行。按照目前的法律规定，反垄断委员会只是一个协调机构，其执行却分别依赖于商务部、国家工商总局和国家发改委。几个部门分割执法必然导致其低效率。所以目前反垄断法在司法中案例很少就是这个原因。外部负效应问题则体现在各个方面。首先是立法资源稀缺。即法律本身缺乏。比如环境保护、碳关税问题、食品安全问题等，法律规则本身不是非常严谨。再者也存在执法资源稀缺问题，甚至比立法资源本身要严重。由于中国处于社会转型时期，市场经济中的经营者为了牟利不择手段，所以执法资源也处于疲于奔命的状态。
由于信息能力的不对称，执法资源本身也无法满足现在的执法需求。至于分配不公则与法律资源稀缺无太大关联，因为这主要是一个经济与社会问题。但政府干预失灵与法律资源稀缺则有着显著关联，因为政府之所以干预失灵，就是因为政府与市场的关系处理失当，而政府与市场的关系则需要法律来进行规范。所以政府干预失灵的问题在我国主要是立法资源缺失的问题。在改革开放前三十年，政府对于自身与市场经济的关系思考的很少，基本停留在“不管黑猫还是白猫，只要抓住老鼠就是好猫”的阶段。只有市场经济发展到一定程度，我们才意识到市场经济就是要求政府转变自身职能，为市场提供公共产品，凡是非公共产品的领域，政府就不应进入参与，而只是一个监管者的角色。而现在的问题则是，需要政府提供公共产品的领域政府没有充分干预，如社会保障、医疗、粮食生产、住房、教育等，而一些非公共产品领域政府则全面进入并处于垄断地位，如采矿、金融、通信等很多行业。现在外资对于很多准公共产品领域侵入很深，某种程度上也是法律资源缺失的原因。
三、建立诚信机制的主要途径
信息不对称的问题，需要采取一定的机制来校正。有学者提出建立声誉机制来消除信息不对称的问题。如西南财经大学吴元元教授认为:由于自身的组织化特性，企业置身于长期博弈之中，使得未来交易机会与自身过去的行为紧密联系在一起，交易对手会根据企业过去有关行为的声誉来决定是否继续合作，即声誉影响未来的交易机会。［19］因为，相比较零碎化的个体会出现的“一锤子买卖”［20］，组织化的企业更容易成为声誉的载体，因为组织化企业是一个追求可持续收入的“重复博弈”的主体。［21］但是声誉机制发挥作用却依赖于严格的社会条件:第一是信息条件。即企业的信息能够及时进入消费者的信息结构。［22］第二是权力要件。即消费者获知企业不法行为后，能够以自己的消费选择使得企业得不偿失。［23］第三是时间要件。由于企业与消费者之间本身即长期博弈，所以这个要件不难满足。消费者可以选择用脚投票的方式来实现第二个要件，真正难以满足的是第一个要件，即如何使得消费者能够迅速的了解关于企业的不法行为。从央视对于食品安全的调查结果来看，高达86．7%的被调查者认为解决食品安全问题应当“加大对违法企业曝光力度”，高于选择“重典治乱”(82．1%)和“相关部门加强监管(67．9%)”［24］。所以，归根到底，关键在于建立一个面向所有经营主体的全方位的诚信档案机制。这个诚信机制不是单方面的企业信息披露制度，而是全方位的，由全社会联动，分级披露并传播反馈的网状机制，使得消费者能够最快时间内发现经营者的违法行为，从而在最短的时间内用脚投票的方式，使得违法者遭到严厉的打击。
这样的诚信机制需用以下结构。首先应该有一个有效的全国范围统一权威的信息交流协调机构。类似于英国1978年的地方当局贸易标准协调机构。［25］中国可考虑在国务院层面设立信息交流协调办公室来统一协调全国各地的信息标准。其次是消费者团体和产业部门团体广泛参与相关信息标准制定。要让真实的消费者理性参与到相关信息标准的制定中来，使得各方保持良好沟通，形成互动机制。再者，关于经营者信息的记录应该更大众化。今天的经济是一个知识爆炸时代的经济，关于经营者的信息大多是专业性的信息知识。过多的专业知识对于大众来说等于是没有披露。很多情况下，企业面临多种违法可能:标签/包装不合格，成分的实际含量超标，添加有毒物质等。这些行为的危害程度是不同的，但如果媒体不加区分的以“不合格”加以披露，则消费者无法去探究具体的情形。［26］最后，拓展信息流通渠道。今天将违法企业的信息仅仅在相关职能部门的专业网站上，很少引起公众的注意。现代社会的职业分工使得个人除了阅读与自己专业相关的网站外，仅仅会关注少数的门户网站。这就导致即便经营者的违法信息被置于相关专业网站上，也会少有人关注，除非专门的研究者。因此，实际有效的方式可能是将信息在新浪、搜狐、网易等门户网站的同时，并将相关信息张贴到相关经营场所。这也是西方发达国家常用的做法。［27］
在今天市场经济的快速发展中，法律资源的稀缺是一个各国都普遍存在的问题。从经济学的角度来说，法律资源的稀缺需要增加法律资源的供给来解决，因此增加法律资源的供给是一个必然的选择。但是仅仅依靠法律资源的供给可能仍然无法满足经济和社会的快速发展的需求，有必要进行社会管理创新，发挥社会组织的作用，通过整个社会的综合治理来解决市场经济中普遍存在的法律资源稀缺问题。在社会治理中，法律资源的稀缺(包括立法资源稀缺、执法资源的不负重荷、司法资源的稀缺等)已经是一个常态。所以第一个要做的就是对一些必须由法律规则加以解决的领域增加法律资源的供给，优化法律资源投放结构。比如政府与市场的关系问题是无法通过社会治理来解决的，因为社会治理的前提是法律为政府的行为确立一个边界，如果法律本身对于政府的行为没有确立一个清晰的边界，那么社会治理也就无从谈起，社会组织也不知道在哪些领域发挥作用。政府本身具有不断扩展自己的本能，如果不从法律规则上进行约束，甚至是宪法性的约束，很难通过社会来约束政府。所以在政府与市场的关系领域，或者说政府的权力边界领域，需要加大法律资源投入。具体说来，应该修改国务院组织法和地方政府组织法，对其本身(包括政府组成部门)权力进行细化，确立其可以做哪些事，剩下的事情就不可以做了。这个事情一旦完成，政府本身就无法随便设置行政审批制度，来为自己创造寻租机会。同时还应修改相关诉讼法，将抽象行政行为纳入到行政诉讼中来，形成有效制约。
总之通关相关的法律资源投放和配套法律资源投放，解决对政府与市场经济的关系问题。这个问题解决了，不论是国进民退问题，还是行政审批问题，政府寻租问题都自然解决了。除此之外，对于市场经济中存在的最大问题———垄断，必须加大法律资源投入，确保市场竞争的有效进行。首先是立法资源。除了反垄断法之外，对于涉及国计民生的产业应该进行单行立法，加强保护，防止受到外国资本的控制，典型的就是粮食产业、金融业、通信业、自来水、矿产资源、民族品牌和文化遗产等。其次是执法资源的投入。目前市场经济中存在最大的垄断是国企垄断和外企垄断。由于这两股力量所拥有的强大影响力，导致反垄断法出台后形同虚设。反垄断法在成熟的市场经济国家是保持经济活力最重要的调节器，但在中国出台四年后却几乎没有发挥多大作用。因此有必要加大投入配套法律资源以及强有力的执法机构，对于市场经济中存在的垄断行为进行严厉打击。
确立了政府与市场经济的关系之后，有必要充分发挥社会组织和消费者的作用，加强社会管理创新，形成政府主导，社会协同，公众参与的社会管理创新格局。当今世界，任何一个国家单纯依靠政府都无法处理如此纷繁复杂的社会治理问题。市场经济的日新月异，加上中国所处的文明转型与国际竞争，使得我们必须充分发挥社会组织和消费者自身的作用，来参与到整个社会的管理中来。我们党的传统就是从群众中来，到群众中去。群众的智慧是无穷的。2005年开始的浙江温岭市泽国镇参与式预算充分表明人民群众有能力管理好自身的事情。2007年广州猎德村的拆迁也给人留下了深刻的印象。2007年，为修建广州亚运会场馆，当地政府对猎德村进行拆迁，涉及3000多户村民、60多万平方米住宅。虽然是亚运会的“倒计时工程”，但政府没有蛮干，而是提出了让村民得实惠的一套方案，在各个环节都坚持公开透明公正，让村民作为主体介入拆迁过程，确保所有被拆迁人的合法权益。最终，猎德村实现了“和谐拆迁”。村民李伟时说:“我们从‘拆迁户’变成了‘拆迁富’。”［28］2009年上海闵行区政府在处理“楼倒倒事件”中，通过借助包括开发商(万科)、律师、业主在内的所有相关利益者参与到事件处理中来，妥善地解决了一场很可能爆发的危机。［29］2011年在乌坎事件［30］中，广东省政府对于事件的解决思路，再次说明依靠维稳的思路解决群体性事件已经走不通了，必须依靠民众参与、民主法治的道路才可能根本上解决问题。
目前的国际竞争，比的就是市场经济中竞争是否充分，法律规则是否完善，执法是否严格，政府与市场的关系是否定位准确。只有把政府与市场的关系通过高位阶的刚性法律加以规定，并严格执法，有效约束政府的权力，确保消费者有充分的信息渠道来对经营者的行为进行反馈，从社会管理创新的视角激发社会组织和公民参与，才能最终激发市场中的经营者不断技术创新，通过好的产品和服务来赢得市场。
作者：张学博单位：中共中央党校
