清末地方自治和城市近代化

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【正文】

过去，人们研究清末地方自治，比较注重它的思想和措施，至于它对中国近代社会的作用和影响则较少涉及。本文试图就清末地方自治与中国近代化的一个重要方面——城市近代化的关系做一初步探讨。

一、地方自治的范围和内容

关于清末地方自治，有一个多年来被人们忽略的现象，那就是它的活动范围是城镇，它的内容是城镇的有关事务。所谓地方自治实际上就是城镇自治。地方自治运动应该区别不同的地区，采取不同的方法。地方自治的“地方”是人口相对集中、经济文化相对发达的地方，而不是人口稀少、经济落后、交通闭塞的地方。实际上前者就是城镇，后者就是乡村。

从实际过程看，地方自治是在城镇里开展的。地方自治最有成效的是中国两个特大的新兴的城市天津和上海，其次要数武汉、北京、南京、济南、广州、长沙、奉天等大城市。至于广大的乡村，则较少开展或没有开展自治。有的省如吉林、广西、湖南将自治区域根据人口的稠密和稀少、商业的繁盛和落后分为若干等级，首先专注于城镇地方自治，对乡村则准备到以后有条件再去实行。有的省如山东、陕西、甘肃，只是要求各县象征性地选送一、二名绅士到省城入自治研究所学习自治的方法（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，第742、751页。）。

地方自治的内容主要是关于城镇的建设和发展。《城镇乡地方自治章程》规定自治的事情可分为三种，一是专属农村和农业的事情，如防护青苗、筹办水利、整理田地，这在章程中所占比重很少。二是农村和城镇都有的事情，如建中小学堂、清扫和修筑道路，这在章程中份量很大，如架设路灯、办劝工厂、整理商务、开设市场、施衣、放粥等，其中有些如图书馆、阅报社、电车、公园、救火会，在当时只是在大城市里才可能实行的事情（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，第728-729页。）。

一般的社会舆论也把城市的建设和发展作为地方自治的主要内容。《民呼日报》认为地方自治应该成为城市近代化的推动力量，而城市则应该为地方自治提供广阔的活动舞台。中国古代本来也有地方自治的活动和制度，但是没有将它与城市及其商业结合起来，“所以久而萎落者，其病坐于抑末之谬说，而不重商，故市政不能发皇，以为模范。”并且说，“则今欲求自治，著乎之点，即不可不先从事于市政。”（注：《民呼、民吁、民立报选辑》(1)，河南人民出版社1982年版，第89页。）

二、城镇官绅合治的模式及现代市制的萌芽

自治的范围和内容在城镇，倡导自治运动的便是城镇的官绅。在中国封建社会里，统治者是整个封建地主阶级，但治理国家的权力只是掌握在封建地主阶级中的一部分官吏手里，更多的士绅对治理国家则不能问闻。这种状况一直持续到晚清。自治运动兴起后，逐步形成了城镇官绅联合治理城市社会的模式。一些人士把中央集权称作“干涉主义”，把民主民权称作“放任主义”，认为当前的政治只能“调和于二者之间而审慎以出之”，唯有如此，才能够兴利除弊，“未有不推行尽利者”。他们还担心人们不明白地方自治的真谛，特别强调：“执一偏之论者，或谓地方自治当独立不羁，不容服从外力，或又谓地方事业悉当听中央之指挥，殆两失之矣。”（注：《东方杂志》第4年第1期，社说，第6页。）有的人士将官、绅、学与自治的关系表述为：“自治之权，发之于官，操之于绅，官绅无所差别，学生与官绅亦无所差别，新旧融合。”关于官绅合治模式则明白无误地表述为：“今之称地方自治者，不曰自治，曰官治也，吾则曰非惟官治，亦绅治也。绅治、官治，一而二，二而一者也。”（注：《辛亥革命前十年间时论选集》第3卷，第409-410、413页。）清朝官方在推行自治时虽然想尽量为自己多保留一些权力，对城镇绅士多加一些限制，但是它最终不得不认可城镇官绅合治的统治形式。1907年的上谕要求各省督抚“慎选公正明达官绅创办其事”，“凡地方应兴应革事宜，议员公同集议，候本省大吏裁夺施行。”（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，第667页。）直隶总督袁世凯在《试办天津县地方自治章程》上批道：“此次试办地方自治，为从前未有之事，凡在官绅，务必和衷共济，一秉大公，以为全省模范。”（注：《天津商会档案汇编》(1903-1911)下册，天津人民出版社1989年版，第2290页。）浙江巡抚增韫则将官与绅的关系说得更密切，“皆为事理之辩明，无意气之争执，官绅一致，惟全省利益是谋。”（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，第705页。）。

这里有必要解释一下官和绅的概念。晚清的“官”与前代历朝的“官”都是指官府，包括中央政府和地方政府，不过，自治运动是地方的自治运动，故自治运动中的“官”主要指地方官府和地方官吏。晚清的“绅”与前代历朝则有所不同，前代历朝的绅指的是地主、退职官员和士大夫，晚清的绅除了上述成份外，还包括商人、新式的知识分子。天津在推行自治时，特别强调商人的地位和作用，“非合有学识有经验之本地绅商公同协议，不足以昭慎重。”天津自治期成会，“其会员除自治局公举绅士六人及自治局局员外，由天津劝学所、商会各就本籍学界商界公正通达之人，分行公举。”（注：《天津商会档案汇编》(1903-1911)下册，天津人民出版社第1989年版，第2288页。）1909年，天津举行直隶咨议局选举，孙洪伊列举了议员的资格，这可以看作“绅”的范围：“资格五项，办理学务及其他地方公务满三年有成效者，曾在本国或外国中学堂及与中学同等之学堂毕业者，有贡举生员以上之出身者，曾任实缺官文七品，武五品以上者，有五千元以上之财产者，如有一项，即为合格。”（注：《天津商会档案汇编》(1903-1911)下册，天津人民出版社第1989年版，第2305页。）

城镇官绅合治的模式对促进城镇的民主政治具有积极意义。在高度中央集权的体制下，人民处于无权的地位，“虽不乏圣帝明王，出而与吾民相治理，然吾民谬于服从之习惯，不知有自治之道存，以谓治天下者，吾君相之事也，吾民何与焉。”（注：《盛京时报》光绪三十四年正月二十四日。）城镇地方自治组织致力于改变人民这种“服从之习惯”，启发人民关心政事的觉悟。

城镇官绅合治的模式初步改变了城镇原有的政治格局。从前，城市是封建主义的政治中心，完全处在封建官府的统治之下，城市本身没有任何自主性和独立性。在自治运动时期，绅商参与了政治，分享了权力，并且为城市取得某种自主性和独立性而努力，从而开始了现代市制的萌芽。

最早萌发现代市制的是湖南的保卫局和南学会、东北三省的保卫公所。湖南的保卫局是1896年由省城长沙的官、绅合办的，负责议决和执行有关市政事务。南学会也是1896年在长沙成立的，名为学会，实际兼有地方议会的性质。东北三省保卫公所在1904年成立于奉天，也是模仿西方地方议会的形式，设有会议股，由董事及议员组成，他们经常对地方重大事件的兴革进行讨论。

1906年地方自治推行以后，各省纷纷成立自治研究所、自治期成会、自治局等。城镇里选举产生议事会和董事会，并成立负责市政的机关。以上海为例。1895年沪道刘祺祥开办的上海南市马路工程局，这时由地方绅董姚文楠接收，其权力便由官转到了绅。姚又实行改革，其名称改为城乡内外总工程局，机构有议事会和董事会，分别为市政的议决机关和执行机关。1909年，该局因所辖范围被划为自治区域，便由绅董李钟珏改组为城自治公所。1900年成立的闸北工程局，此时改为上海北市马路工巡总局，到1911年又改为闸北地方自治公所。上述机构和组织虽然还不是完整意义上的现代市制，但是它们为现代市制的产生奠定了基础。民国时期，上海在原有的工程局、善后局的基础上成立了上海市公所，那便是正规的现代的市政机构了。

三、地方自治时期城镇工商业的繁荣

清末地方自治使绅商参与了政治，提高了绅商经商办实业的积极性，从而促进了城镇工商业的繁荣。甲午以前，清朝部分官员在天津、上海、汉口、南京等城市兴办近代企业，启动了中国城市近代化。甲午以后，清朝政府陷入财政危机和政治危机，没有力量主办城市工商业。地方自治运动正好肩负了发展城镇工商业的使命。

清末城镇工商业的发展内容很丰富，这里只就与地方自治运动联系密切的方面予以说明。

（一）商会的普遍设立。至1908年6月，上海、北京、天津、厦门、苏州、广州、宁波、汉口、保定、福州、南京、杭州、重庆、成都、奉天等26个大城市都已经成立商务总会。同时或稍后，一些中小城市和镇也仿照成立商务分会。各城镇商务总会、商务分会是地方自治的一项重要成果。因为地方自治强调的是排除和减少官府的干涉，注重绅商的自由联合和自主行动。“同业组合之事业，在整理各组之自治，国家既以此权委之，故绝不再行干涉。”各城镇的商人“合小以致大，联散而成聚，舍个人商业而营社会商业，舍家庭工业而营工场工业。”（注：《东方杂志》第4年第1期，商务，第7页。）这样，商业的繁荣也就是势所必然的了。

（二）商业展销活动的蓬勃开展。由于行业的联合不受官府的干涉，各城镇商人便能广泛开展各种商业展销活动。1906年，京师劝工陈列所开办，陈列的有京师内外商人提供的产品，以及各省寄赠的产品。主办者希望通过这次展览，使“劝工者各出心裁，陈列者美不具入，其中者无异身游天下，而实业进步日臻，将来与海外东西各国并驾齐驱。”（注：《盛京时报》光绪三十二年十月十四日、十九日。）

1907年，天津考工厂设立“内国劝业展览会”，会期9天，到会参观者15万余人，各大厂家售出货物共3万余元，到会陈列商品的工商业厂家一百数十个，分12场。展品有织毯、绣花、皮鞋、皮靴、各种布匹、各种笺纸，“华实并茂，殊不粗劣”。

南洋劝业会于1901年6月在南京开幕。该会一方面按照行业分馆，有教育馆、武备馆、工艺馆、美术馆、农业馆、机械馆、卫生馆等。另一方面又按各省分馆，第一批有直隶馆、安徽馆、山东馆，第二批有浙江馆、江西馆、四川馆、广东馆、湖北馆，第三批有山陕馆、河南馆、东三省馆、云贵馆。

武汉在1902年将两湖书院加以改造，设立劝业场，称“两湖劝业场”。场内分三所，一是内品劝业场，专门展出本省的制造品，二是外品劝业场，专门展出外省外国各种货物机器，三是天产内品场，专门陈设两湖各种土产、五金、矿产、煤炭。

成都在1907年成立实业劝工会。建筑和设置新颖别致。当时四川省有140个府、州、县，其中有90个接受了邀请，选送产品参展。

（三）工业公司的大量设立。现代商业与传统商业的一个重要区别是，现代商业与现代工业联系在一起，为现代工业服务。清朝末年，在城市商业繁荣的同时，城市工业迅速发展，工业公司大量设立。

从上表可以看出，注册工业公司数和资本额增长的年代正是地方自治兴起的年代。1905年，一些城市开始酝酿和倡导地方自治，这一年注册公司比上年增加了3倍多，注册资本比上年增加了4倍多。1908年，《城镇乡地方自治章程》颁布，自治运动大范围地展开，这一年注册公司比上年略有减少，但注册资本增加了2倍多。1911年，清末地方自治运动接近尾声，加上政局的动荡，注册公司数和注册资本额明显地降了下来。

地方自治之所以有这样大的影响，是因为它强调工商业上的自主经营、自由联合，促进了新兴的经营形式——股份公司的成立。从前官督商办、官商合办的企业，官有权而商无权，官有利而商无利，商人望而生畏，不肯投资。在地方自治时期，商人则可以自己选择合伙人，可以根据自己的意愿从事生产经营活动，不受或较少受政府的干涉，商人们乐于投资工商业。另一方面，从前商人们创办私人企业大都是单独投资，资金少的人无法问津近代企业。此时，股份公司的形式将社会上闲散的资金比较充分地动员起来，人们无论资金多少，只要愿意，都可以投资工商业。

隗瀛涛先生认为，在古代中国城市中，政治功能占主导地位，经济功能和文化功能多依附于政治功能。近现代城市，由于商品交换范围的扩大、工业化和科学技术的发展，经济功能日益占主导地位（注：隗瀛涛：《近代重庆城市史研究》，《近代史研究》，1991年第4期。）。清朝末年的城市（包括一些较大的镇）正是这样。地方自治促进了城镇工商业的繁荣，工商业的繁荣使城镇的功能发生了进一步的变化，经济功能日益超过政治功能。“上海一埠，市面繁盛，航路交通，为中外商人鳞萃之区”，其经济功能无疑占主导地位。天津虽然是直隶总督衙门所在地，但它在工商上已是华北的“总会之区”。武汉虽然仍是湖广总督的治所，但在商贸上，“据长江上游，为晋、豫、川、湘各行省土货灌输之地。”（注：《天津商会档案汇编》(1903-1911)上册，第169-170页。）经济功能超过政治功能，正是城市近代化的一个重要内容。

四、地方自治时期市政建设的发展

清朝末年，城镇工商业发展较快，市政建设则相对滞后。市政建设落后的原因是管理城市的权力操在清政府手中，而清政府由于政治腐政和财政危机，又不着手市政建设，“今求其弊所以然，则皆纯任官治，毫无自治之法。”（注：《民呼、民吁、民立报选辑》(1)，河南人民出版社1982年版，第90页。）要改变市政的混乱状况，只有动员地方绅士和人民的力量，“公共事业者，必自地方始。”（注：《东方杂志》第4年第4期，社说，第74页。）地方自治兴起后，各城镇自治团体就把加强市政建设作为自己的重要工作。

（一）道路、路灯、公园。1910年10月，上海城自治公所开始接管城内公共事务。并布告：清洁道路、安装路灯，“均属自治范围之事”，要求夫役“将道路认真扫除，其电灯泡之浑暗者，火油灯之损坏者，已在逐渐更换。”为了加强管理，城自治公所专门成立了路政处，并设立清道路灯办事处（注：《民呼、民吁、民立报选辑》(1)，河南人民出版社1982年版，第411页。）。市区交通大为改善，在这一时期共修筑马路40余条。在长沙，商务总会总理陈佩珩创办湖南电灯股份有限公司，购置电灯1万盏。福州先后有电灯公司3家，“规模大备”，“其电机厂内所装备者，皆为最新式之机器”，并安装电灯1万盏。京师“地广人众，长街大院，多用电光”，所设电机厂先后几次添置设备，发电量可供应电灯5万盏（注：汪敬虞：《中国近代工业史资料》第2辑，下册，第824-827页。）。有的城市建筑公园，如京师原来只有供帝王游玩的园林，能供绅商和人民娱乐的地方则很少，“每逢胜游冠盖相望，而地鲜园林之胜”。有鉴于此，商人招集股银20万两，在地安门外十刹海地，建造北京公园。并计划在公园里建造美术馆、图书馆和博物院（注：《盛京时报》光绪三十二年十二月二十四日。）。

（二）拆除旧城墙。1906年，上海城厢内外工程局禀呈上海道台袁树勋，要求拆除城墙，改造马路，以利交通。袁树勋表示支持，但由于部分人的反对，未得到两江总督周馥的批准。1909、1910年，采取了折衷的办法，增开了三个城门。虽然上海城墙是在1912、1913年才拆除的，但这件事是在地方自治时期倡议的。天津与上海相比，则要痛快得多，在地方自治刚刚萌芽时，就将“城垣拆毁”，“遂日见商务之兴隆，较之庚子以前，实觉别开生面，而地面安宁秩序，亦较胜于从前。”（注：《盛京时报》光绪三十二年九月二十九日。）汉口于1907年拆除旧城墙，城基改修马路，名为后城马路，这是汉口第一条近代街道。

（三）讲求卫生，开办医院。从前，由于城市市政建设落后，市容卫生较差，这种状况不是一两个地方，而是“几于偏十八省皆然”（注：《盛京时报》光绪三十二年十月十九日。）。医疗设施很落后，如奉天，当时有20万人口，只有一所医院，收留病人不过数十名。地方自治开始后，绅商们积极改善医疗卫生条件。奉天开设卫生局，聘请医生，在卫生局内还开设医院学堂，招收学生，培养医护人才。上海在1901年流行鼠疫。绅商沈敦和“乃自谋立医院”，绅商张子标愿将自己经营的宝山境内补萝园捐出，供修建医院，“自医院开办，鼠疫遂熄。”此外，同济医院“改建男女病房，规模益备”，上海医院附设女子医学堂。沈敦和还与任锡汾、施则敬等联合中国各绅董及一些外国友人，创设“万国十字会”（后称中国红十字会），救护伤病者131177人，救济贫困者225128人（注：《上海县续志》第2卷，第47页。）。

（四）成立救火组织。天津的市民、商人借地方自治的潮流，自发组织起来，成立具有民间性质的救火水会，会员们自备救火用具，一旦某处失火，会员们立即前往扑救。上海成立“集合团体”，研究防火救火办法，并建立“警钟楼”。各街区成立救火组织共达42家，安装扑火用的“太平龙头”293个。汉口大夹街一带商民成立“公益救患会”，“以地方自治为宗旨，从救火、卫生、演说为入手办法”，其他街区的商民也纷纷仿效成立以救火为宗旨的自治组织，这些组织在1911年4月共同发起成立“汉口各团联合会”，作为研究消防、联络情报的总机关（注：皮明庥：《近代武汉城市史》，中国社会科学出版社1993年版，第105-106页。）。