理顺利益推进城市化进程分析

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编者按：本论文主要从“城中村”改造中出现的主要问题；问题的成因；对策等进行讲述和分析。包括了政府需有明确的关于土地利用的规划并保证其落实、贯彻执行“一村一策”的思路，按照各村的实际情况综合推进“城中村”改造、根据作者对于改造已接近尾声的北港村、井岗村以及马湖村村民的问卷调查显示的结果等，具体材料请见：

摘要：改革开放三十年的进程实践上是一个经济发展和利益的再分配过程。在这三十年里，城市化取得了很大的进展，然而由于缺乏合理规划等因素导致了“城中村”在全国不少城市的存在及蔓延。处理好“城中村”改造中的利益问题、实现改造后的可持续发展，不仅有利于城市化的推进，更为下一步改革中如何处理各方利益提供了可供借鉴的经验。在基于对武汉市“城中村”改造现状的调查基础上对这一问题做一定探讨。

关键词：“城中村”改造；土地；就业；可持续发展；利益调整

对“城中村”的定义，从不同的角度自然有不同的说法。其中比较常用的有：(1)形成过程论；(2)表现形态论；(3)经济指标论。“城中村”的形成是我国城乡分割的二元经济体制的产物。随着改革开放和实行市场经济体制，城市走上了快速发展，这在客观上需要一个相对过剩的廉价劳动力市场提供多层次的廉价劳动力，以降低生产成本、提高市场竞争力。农村剩余劳动力的转移正好满足了这一需求，出于接纳大量人口的目的，城市需要一个缓冲区，同时也给外来人口一个过渡区来适应城市化生活，避免文化休克现象。这种城市对低价劳动力的需求和缓冲带就是“城中村”。另一方面，从城乡关系看，城市地域空间在向乡村快速扩张的过程中形成了“城中村”现象：由于城市的拓展会受到户籍和地域行政区划管理上的相对滞后、土地产权限制、拆迁补偿等因素的影响，占用集中的农用地自然是困难重重，而与之相比之下，农村居民点周边的农田荒地等土地开发成本相对较低，于是城市绕开了这些农村居民点迅速向其周边扩展。将农村居民点周边土地征为城市用地，经大规模开发建设在较短时间内形成现代化的城市景观，而原有的农村居民点则日渐缩小，逐渐为城市所包围，形成了“城中有村、村中有城、城市包围村庄”的格局。

武汉市的“城中村”改造开始于2004年，其涉及的工作有五项：(1)集体经济组织改制。通过股份制改造，将村集体经济组织依法改制为现代经济实体，改变以前村委会即村集体经济主体的政企不分的情况，变大家共有为按份共有。(2)村民户籍变更。按国家和省有关规定将村民农业户口变更登记为城市居民户口。(3)撤销村民委员会组建社区居民委员会。(4)劳动就业和社会保障。(5)旧城湾改造。目的是消除“城中村”一户一基的状态，整合土地资源，提高土地使用效率。土地除规划控制用地外，其余土地原则上分为还建用地、产业用地、开发建设用地和储备用地四块使用。

1“城中村”改造中出现的主要问题

根据作者对于改造已接近尾声的北港村、井岗村以及马湖村村民的问卷调查显示的结果，发现作为村民个人，在改造后普遍有的担忧是，缺少了作为生活保障的土地后所面临的收入减灭的风险。

而从不同村的纵向比较来看，村民生活水平因为改造的缘故也出现了较大差异。例如，在对北港村居民的访问中我们得知该村的改造并没有一次性补偿，但除了还建房外，每人每月都差不多有500元的额外补偿，参股人集体经济的人每年还有一万至四万元的分红，逢年过节时也会有相应的福利。与之相比，井岗村的境况则要差得多，除了每月300元的补助和一栋三层的还建房，他们既没有房屋拆迁的一次性补偿，又没有集体股份的分红和相应福利待遇。

通过“城中村”改造，一批人成为了新的“食利阶层”。位于城市中心地段，有着2套以上房子(在调查中这个数字往往是4—10套)，不少村民能够从房租上取得不菲的收入，以至于没有外出工作却仍然能够维持着一种“体面”的生活。除去出租房屋获得的收益，他们往往用闲散资金来进行炒股、购买基金等投资活动。从这里我们也可以看到，他们的生活水平是较高的，但是其个人或家庭的收入来源除分红和福利外几乎全部是资本的使用和增值。而另一批人，由于土地卖的较早，或者是地理位置略偏远于中心城区，生活状况则是另一番景象。同样是出租房屋，不仅单间价格便宜，而且平均每一家占用的房屋数会比上述“食利阶层”少(刚开始改造时建的还建楼往往是整齐划一的3层高，而近年来多为20层左右的标准商品房)，以至于不少家庭需要精壮劳动力外出打工和老弱在未被征用的土地上开荒来补贴家用、解决生计问题。

贫富差距的扩大对居民的心理产生了不小的影响。不少人由此对该项改造漠不关心甚至怨声载道，对社会和政府也产生了一种仇视心理。这显然和政府实施改造的初衷不相吻合，也在一定程度上造成了不良的社会影响。

2问题的成因

上述问题归结到一点，无非是对经济状况的不满。那么，为什么同样是“城中村”，同样适用政府政策，在收入会产生如此大的差异呢?不妨让我们对此做一个探讨。

首先要了解的是，“城中村”改造过程中，原村委会所负担的经济职能交由新成立的、经过股份制改造的公司承担。该公司由村集体经济组织改制而成，通过明晰集体资产权属和其他一系列措施来适应社会主义市场经济管理体制、经营机制和分配方式最终维护集体经济组织及其成员合法权益、促进改制后经济实体的持续健康发展。

从几个村情况的对比中，可以看到的是村民改造后的生活状况与两个因素密切相关：(1)是出卖土地的价格。以北港村为例，单块土地卖到了2亿元，这笔钱作为“不动产”(某村民语)被存入银行，每年从银行拿回的利息和分红足够支付村民的福利和生活费。(2)是集体经济组织改制后的经营状况。团结村出于种种原因将集团公司卖掉了，而北港成立了经贸集团以及下设的物业公司等，吸纳了部分村民就业，同时也实现了盈利。根据各类“城中村”拥有土地的现状和城市建设规划要求，改造建设主要采取三种方式；以改制后的经济实体自行实施改造；以项目开发方式实施改造；以统征储备方式实施改造。项目开发的方式大概就可以理解为是联系开发商招商引资了，其中涉及到了政府、村集体和开发商三者之间的利益博弈问题。当然，这种推断是建立在村委会领导和成员没有为“权力寻租”牺牲村民利益而谋求一己私利的假设上。如果考虑到作为整体的村子内部的利益分歧，情况将更加复杂。

此外。近年来房地产开发的热潮将房价和地价推向新高，同时也加大了靠近中心城区和远离中心城区“城中村”改造中土地的差价。

3对策

(1)政府需有明确的关于土地利用的规划并保证其落实。还建用地、产业用地、开发建设用地和储备用地的范围应有清晰的界定。在开发建设用地的使用上，要合理的估计土地的价值，必要时可请相关独立的评估组织作为第三方参与，以保证其公平、公正和公开性，从而减少这一过程中可能出现的争议。

(2)贯彻执行“一村一策”的思路，按照各村的实际情况综合推进“城中村”改造。第一。在改造前对于各村村委会以及集体经济组织的能力进行评估，按照改造难度大小和对其改造效果的预期来确定改造的先后顺序。对于在评估中不理想的村，应当由政府和本村共同投入资金进行相关的优化及人员培训，只有确定其具备一定的经营管理能力，方能独立开始改造工作。第二，落实“城中村”改造中制定的配套措施。在就业、社会保障方面。对于原村民要有所交待，特别是达到退休年龄及以上的老年人的养老和医疗应主要有村集体负担。关于没有本村户口但是在本村有房产或是在当地居住多年，对集体作出一定贡献的外来人口也要根据本村实力适当进行补偿。第三。对于改制后的集体经济，按照其实际运营状况来收取相应的税收。明晰产权，防止应收的合法税收的流失。

武汉市的“城中村”改造从开始到现在也不过若干年时间，在实地调查中，我们看到了村民们迁进新居后的安居乐业，也了解到一些人生活状况有所恶化的现实，利益分配在这一过程中显得不均衡。利益的调整是需要具体的政策来调整的，要使利益受损者或者是潜在的利益受损者接受改革，只能是给与其一定的补偿，最好是可持续的。这也是我们通过实地调查了武汉市“城中村”改造后的最深的感受。