省域城镇化瓶颈分析

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现状

2011年，安徽省的城镇化“快马加鞭”，城镇化率已达44.8%，与全国的平均水平只差6.5%。根据“六普”的资料推算，2011年底全省跨乡镇超过半年以上的流动人口占户籍人口比重在25.3%左右，绝对量达1615万—1747万人之间，即平均每5个安徽人就有1人外出务工。这其中有6个市比重在15%以上，其中阜阳市外出人口最高，达32.%。①但安徽省农民工市民化的步伐缓慢。（见图1、图2）影响农民工市民化的因素既有农民工自身因素又有制度性和政策因素，其中，根植于城乡二元经济结构制度性因素是起决定作用的。主要有：户籍、就业、教育、社会保障等制度，其中城乡户籍制度是基础性的制度障碍。

从自身因素分析

（1）思想认识上的误区对农民工市民化的消极影响。大多数农民工认为生活在被歧视、被排斥、工作没有保障的城市里，主要是受经济利益驱动。他们没有安全感、成就感，更无归属感，真正使他们具有归属感的还是乡村。在调查中，认为自己“还是农村人”的占58%，认为自己“已经是城里人”的占14.2%，“说不清楚”的占17.8%，这说明大部分农民工还把自己定位为农民。另有10%左右的城市近郊农民工“不欢迎城镇化”，基于土地、粮农补贴、安全等因素的考虑，反对政府搞“撤村并乡”工程。（2）农民工自身的文化素质普遍不高。首先表现在文化程度低，其次表现在技术素质低。农民工中，小学文化程度的占20%，初中占40%，高中占23.9%，大专及以上学历的仅占16.1%。接受政府组织的技能培训仅占30%。随着城市发展水平的提高和高新产业的发展，对农民工的素质要求越来越高，缺乏就业技能的农民工的就业难度也会越来越大。“农村人”能否成为“城市人”，主要取决于农民自身文化水平和专业技能。（3）乡村亲缘、地缘关系影响农民工的城市社会交往。乡村“习俗”影响着农民工的城市生活和社会交往。调查发现：农民工对血缘、地缘关系的依赖，是因为可以节约成本，也是一种理性的行为选择。但是以亲缘、地缘关系为基础的社会网络，只能在精神上支持刚进城的农民工很快地适应城市，保护他们的传统小农意识，却阻碍了他们对所在城市的认同与归属。

从制度、体制因素分析

（1）城乡二元经济结构下的户籍制度严重阻碍了农民市民化。在此体制上形成的城乡户籍制度在建国初曾起到积极作用。但随着近年来城镇化的快速发展，该制度已受到普遍诟病。因为它使得农村居民无法与城镇居民享有同等的“国民待遇”，现有的城市管理制度如城市就业、社保、住房、医疗和教育等制度都是根源于城乡二元的户籍制度，并被人为地贴上了“户口”标签，使得原本应当与户籍无关的制度都与户籍产生了千丝万缕的联系。这种城乡分割的户籍制度已成农民工进城的最大制度成本，越来越不适应城市发展的需要，成为农民工市民化的巨大障碍，也是安徽省城乡居民收入差别越拉越大的重要推手。从我们的调查来看：2011年，全省只有5个市城镇居民人均可支配收入高于21000元，另有11个市在17000元以上，最低阜阳市为16500元，与最高的马鞍山市27330元差10830元。全省城镇居民人均纯收入18606元，比上年增长17.8%。全省有7个市农民人均纯收入在7000元以上，有5个市低于6000元，其中最低的阜阳市为5100元，与最高的马鞍山市9506元相差4406元。②2011年，外出农民工月均收入首次突破2000元大关，达到2049元，比2010年增加359元，增幅达21.2%。全省农民人均纯收入达6300元，同比增长16％。但城乡收入差距达12306元。②存在问题：一是全省人均收入水平与全国的差距较大。城镇居民人均可支配收入比全国少3204元，相当于全国的85.3%；农民人均纯收入比全国少677元，仅相当于全国的90.3%。二是省内区域发展不平衡。三是城镇流动人口多，城镇化率低，比全国平均水平低6.5个百分点。据调查：有70%的流动人口家庭在流入地租房住，平均每月交487元的房租，约占家庭总支出的22.8%。27%的家庭人均收入低于1200元。另有20%的家庭收入与消费支出比为1：1.12。其中，新生代农民工平均月收入1660元，流动人口低收入比重过大。（见表1）（2）城市教育制度对农民工及子女的教育有歧视现象。我们的调查显示：有32%的人在工作之余选择继续学习，有58%的人希望城市有关机构能组织各种技能培训，只有10%的人对学习兴趣不大，时常有看电影、电视等低层次的文化消费，他们缺乏父辈那种吃苦耐劳的精神，既看不上低收入的体力活，又没有能力找到高收入工作。三是我省农民工子女受教育往往受到多种歧视，有75%的农民工子女反映受到城市学校老师的冷眼、同学的奚落和嘲笑。虽然各地政府也出台不少优惠政策，但实际落实却很困难。一是安徽各城市虽然都开始了针对农民工岗位技术培训，但多数是走过场，农民工受益很少。二是新生代农民工都有初中以上文化，但由于收入较低，只能选择廉价的文化消费方式。目前的教育体制是“分级办学，属地管理”，这使无户口的农民工子女难以享受城里孩子同等的教育（表2）。（3）城市就业制度没有实质性变化，城乡劳动者的平等就业权远未实现。在城乡二元经济结构下，农民工进城打工首先遭遇的是就业歧视。农民工在制度设计上就被排斥在城市就业岗位之外。使得他们只能在体制外寻找那些没有限制、几乎没有任何保护的边缘职业和底层职业。这也加大了他们的失业风险。这使得农民工只能进入城市的收入低、工作环境差、就业不稳定的最底层劳务市场。即便如此，许多农民工还会面临着随时被解雇的命运。虽然改革开放以来，安徽的户籍和人口流动政策已逐步放宽，但城市内部传统的就业方式、就业观念等并未实质改变，城乡劳动者的平等就业还远没实现。目前，农民工进城务工还必须办理“居住证”、“务工证”“城市增容费”等各种收费项目。（4）没有真正社会保障的农民工游离于城乡，阻碍了农民工市民化的进程。从调查资料来看：有55%以上的农民工被克扣和拖欠过工资；被拖欠工资最短的有1个月，最长的1年，平均被拖欠了4个月；60%的农民工得不到工伤补偿或者加班补贴；75%以上的农民工未与单位签订合同或协议；更谈不上什么住房公积金、养老保险。而城镇职工却普遍享受着医疗、养老、失业、工伤等保险待遇。农民工几乎被排斥在劳动保护和城市社会保障之外。尤其是“无地农民工”，除劳动报酬外，他们既无“土地保障”，又没有城市社保。因为安徽的最低工资、养老、医疗、工伤等社会保障制度设计从一开始就是针对城镇居民制订的，对于进城农民工的社会保障几乎没有制度安排。虽然有些地区已开始为农民工提供医疗、工伤、养老等保险，但具体落实尚不到位。（5）现行的土地管理制度使得农民很难舍弃土地，走向城市。我们的调查发现：虽然安徽土地流转已呈规模扩大、速度加快、形式多样的态势，但总体上仍处于探索阶段，还有很多问题。比如：有不少农民采取口头协议进行土地流转；有的乡镇不经农民同意，就将土地流转给第三方经营，随意改变土地承包关系；有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，随意损害农民利益；有的在推进土地流转时，只顾当前利益，不考虑未来市场的风险，在大多数村民不知情或不赞同的情况下，采取工商企业进入农业的办法，以强制手段承租耕地，使农民失去生存发展的保障。更普遍的情况是，农户在租出使用权之后，虽然名义上还保留着承包权，但却失去了实际上的经营权；有的乡镇在收回承包地后，甚至不对农民作任何经济补偿。虽然省委19号文件（2009）对土地流转提出了规范化要求，实行城乡用地增减挂钩试点，在各县（市、区）和有条件的乡镇成立农村土地承包纠纷仲裁组织等，但在管理上仍有漏洞可钻，在实践中，农民在土地流转各方中常处弱势，农民土地权益的损害随处可见。现有的户籍等政策又使得农民工进城后，没有享受到城市居民同等待遇，迫使农民工不敢放弃自己的“责任田”和宅基地。

从政策性因素分析

（1）各地政府部门都根植于城市，习惯于从城市市民的角度上来执行政策，作为城市市民利益集团的“代表”，势必会以保证市民的充分就业、市民收入、生活水平提高以及城市社保的完善作为重要目标，自然会对具有潜在“威胁”的进城农民工实行各种排斥和歧视性的政策。（2）由于城市的整个组织体系是通过“单位”来实现的，没有单位的人基本上不能组建民间组织。国家规定：民间组织要挂靠在正式的单位，否则得不到批准。据调查，安徽省农民工只有不到7%的人加入了城市中有亲缘和乡缘关系的“商会”组织。大多数农民工没有城市户口，他们就没有资格在城市组建自己的组织，也没有组织给他们“撑腰”，也就是没有话语权的弱势群体，这使得农民工的合法权益常常得不到保障。近年来，不少用工单位肆意违反《劳动工资条例》，任意克扣、拖欠农民工工资，各种侵犯农民工权益的现象屡见不鲜。

在新型城镇化发展中，推进安徽省农民工市民化的对策建议

（一）在新型城镇化发展中，要打破城乡二元经济结构，消除城市户籍基础上产生的如就业、社保、教育等制度性的弊端，给予农民工平等的市民待遇。首先，必须打破城乡二元经济结构，改革城市户籍制度，取消以居住地和职业来划分农业居民和城镇居民的制度，保障公民正常迁移和自由择业，使城乡居民不分地域享受平等的待遇。其次，逐步统一城乡劳动力市场，取消农民工进城的各种限制，形成城乡劳动者平等就业制度；加强对农民工进城的引导和管理。再次，有条件地将进城农民工转为城镇居民，纳入到城市的各种社会保障中，消除对农民工的直接或间接性的歧视，给农民工以平等的市民待遇。（二）在新型城镇化发展中，政府和城市市民都要转变观念，尊重、关心、帮助农民工；同时，要发挥媒体的宣传功能，树立农民工的正面形象。首先，城市政府和市民要转变观念，尊重、关心农民工，要把农民工的教育培训、子女教育、劳动保障等，纳入城市的财政预算。摒弃歧视、排斥农民工的政策与心态，优先给予有技能和专长的农民工平等的市民待遇。其次，各级政府要主动帮扶农民工，为农民工“撑腰”。比如：建立健全企业欠薪应急周转金制度。专门用于应付突发性、群体性的欠薪纠纷；建立健全企业支付农民工工资的约束保障机制，提高农民工维权意识。再次，媒体要加强对农民工的正面宣传，客观介绍农民工在城市建设中的突出贡献，打消市民对农民工的排斥误会，使农民工没有城市“过客”心态。走出一条符合新型城镇化要求、能够实现城乡互利双赢的农民工市民化道路。（三）在新型城镇化发展中，农民工要努力提高自身素质，提升技能水平和自身价值，扩展社会网络，努力适应城市生活。在实现农民工市民化的过程中，农民工自身的素质、技能发挥着重要作用。农民工自身应该具备城市定居的意愿、稳定的就业与拥有城市平均生活水平的能力等三个基本条件，其中，稳定就业最为关键。随着新型城镇化的发展，大量农民工进城，城市的就业形势日益严峻，农民工只有积极主动地学习城市生活所必需的生活能力、生产技能以及城市社会规范与行为方式，努力提高自身的科学文化水平和专业技能，克服不良习俗，提升自己的人力资本质量和价值，才能拥有城市基本生活的能力。（四）多渠道推进农民工市民化进程，在让一部分农民工率先在所在城市市民化的同时，引导其向家乡县城“回归”，让其在户籍所在地“县城市民化”。在新型城镇化发展中，安徽省应多渠道推进农民工市民化，在让一部分农民工率先在所在城市市民化的同时，引导农民工向家乡县城“回归”，改变农民工长期城乡两栖的流动方式，避免农民工流动带来的诸如“留守儿童”等社会问题。政府要多渠道投资、引资，建设一批10万—30万人的城镇，让农民工在户籍所在地的“县城市民化”。实现进城农民工与县城居民的平等权，逐步实现进城农民工与县城居民在就业、教育、医疗、养老、住房等方面的公共服务均等化。（五）各级政府要鼓励、帮助农民工实现“创业梦”，大力发展中小微企业，推动农民工以创业带动就业，并加快城镇安居工程建设，让进城农民工安居乐业。政府要把中小城市和县城作为农民工自主创业的重要载体，积极鼓励农民工返乡就地创业，帮助一批具有创业潜能的农民工实现“创业梦”，把城镇化建立在坚实的基础上，避免“空城计”。一是政府要提供创业指导，提高农民工创业能力，降低创业风险和创业成本。二是政府创建各类返乡农民工创业园区，提高农民工创业的组织化程度，使更多的打工者成为创业者，就地城镇化市民化。三是推进农民工城镇安居工程建设，政府要运用土地、财税、金融等多种政策工具，完善多层次城镇住房保障体系。逐步将农民工纳入城镇住房保障范围，让进城农民工安家乐业，“自身融入企业，家庭融入社区，子女融入学校”。

本文作者：胡文静作者单位：中共安徽省直工委党校