城镇化用地保障思考

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传统的用地保障方式，已经力不从心

传统的保障方式不能有效保障“两化”互动和全域推进新农村建设。拉动城乡发展，实现“两化”互动，土地是决定要素。传统的保障方式一是靠用地计划。《土地管理法》决定了用地计划经济的约束，近些年仅靠下达的年度用地计划解决不了泸州的园区和城镇发展，解决不了大项目的落地问题。每一个国家和城市的发展，工业化、城镇化都是必然路径。因此，未来仅靠用地计划解决不了“两化”互动和新农村建设。二是靠项目拉动。现行实施增减挂钩、土地整理和工矿废弃地复垦项目政策，已滞后于发展的需要。因此，必须立足长远，着眼现实，研究更加有利于实现推动发展和有效保护土地资源的政策措施。农村后备土地资源未得到充分利用。泸州市目前有农村人口408余万人，共有农村宅基地面积80.66万亩，人均宅基地131.64平方米。全市常年转移输出农村劳动力135万人，占全市农村人口的33%，举家外出务工人数为25万人，占全市农村人口的6.1%。大量农村人口外出务工，农户“空巢”现象突出，造成大量农村建设用地闲置。当前有很多农民已经全家在城镇扎根，虽有固定职业，但宅基地未得到有效利用。而另一方面，城镇的建设用地、产业建设用地严重不足，不利于加快城镇化的推进和土地的集中经营。增减挂钩项目实施受多方政策制约。一方面，增减挂钩项目立项、指标下达和审批权限均在省一级。要获得项目立项，需要具备一定条件和多个程序。同时，在推进项目时受到计划限制。按照《泸州市新村建设规划（2012～2020年）》，规划期内共计规划建设新农村聚居点2700个，而全市年均获批挂钩项目5～7个，年均通过挂钩项目实施建设新农村聚居点40个左右，按此速度，需要70年才能完成新农村建设，这显然难以满足未来新农村建设需求。另一方面，建新区只限在区县范围内布局，限制跨区县异地布局。泸州市古蔺、叙永两县有大量的后备资源，但泸州未来发展需要用地的区域在城市周边的产业园区，目前的挂钩政策将会造成急需用地的地方仍然不能获得指标来源。因此，若不改革目前的限制政策，不利于资源的合理配置，有碍经济社会发展。

建设用地空间的拓展，要靠制度创新

针对现行土地管理政策存在的一些制约因素，建议在不增加或少增加建设用地、不减少耕地特别是优质良田的前提下，适度放宽土地管理政策，努力拓展建设用地空间，为“两化”互动战略实施提供有力土地保障。项目由政府主导向农民自主参与转变。当前增减挂钩项目实施几乎都是以政府为主导，在项目组织、申报、立项、实施和监督等环节均是政府行为，农民被动参与导致积极性不高。建议把目前成都模式和重庆“地票制”的优点进行综合利用，逐步探索通过广泛宣传、不断优化安置补偿标准和管理模式，探索农民由被动接受向主动参与的转变。让农民从思想上转变观念，切实认识到实施增减挂钩不仅是政府加快新农村建设，促进工业化、城镇化的需要，更是改善农村基础设施、改善自身生存环境和生活条件的需要；凡涉及拆旧、复垦、新建、进城等农民利益的事项，都由农民来做主，让农民参与项目的全部过程。同时，不断完善项目自行管理模式，探索“农民申报、政府监督”机制，切实做到“引导不决断，政府不包办”，“双保”有实效，农民利益有保障。转变项目计划管理方式。从目前的现状来看，增减挂钩项目的立项和实施受到挂钩计划的制约，直接导致项目实施时间周期较长，不利于“两化”互动和新农村建设的加快推进；同时我国农村现状千差万别，按现行“一刀切”政策，不利于山区和落后地区经济发展。泸州市地处西部欠发达地区，发展起步晚，发展后劲足，农村扶贫和民生工程及基础设施建设欠账较多，且是以丘区和深丘区为主。建议以新农村建设为抓手，利用现有农村宅基地面积大的优势，在充分尊重农民意愿前提下，最大限度调动地方政府和农民的积极性，根据地方经济发展的用地需求，决定农村宅基地拆旧复垦和置换指标的速度，最大限度满足新农村、城镇化建设用地需求，实现增减挂钩项目由简单计划管理向发展需求管理的转变。改变项目现状管理模式。现行挂钩项目的成片拆除模式，已不适宜在深丘、低山地区实施，加之项目从申报到实施有较长的周期，导致农民意愿的频繁变化，极大地阻碍了加快新农村建设和“两化”互动推进的步伐。探索在一定区域内，改变项目的管理模式势在必行。建议以第二次土地调查和农村集体土地确权颁证成果为基础，以农户为单元，引导农民自行拆除复垦的宅基地，扣除其建新占用耕地后的新增耕地指标，经主管部门验收后纳入挂钩周转指标，同时配套制定补偿政策。拓宽挂钩项目建新区使用范围。加快推进“两化”互动，必须以立足保障发展需求为出发点，以促进城乡基础设施一体化、公共服务均等化、促进经济社会协调发展和共同富裕为目标。为实现这一目标，农村土地级差收益必须达到最大化，才能更好改善农民的生产生活条件，让农民早日脱贫致富。因此，建议拓宽挂钩项目建新区的布局范围，建新区不落实到具体区域，且将复垦挂钩指标在全市范围内流通，实现级差收益最大化。这既能进一步提升土地保障地方经济发展的能力，又能为项目区农民带来更大实惠，从而真正享受“两化”互动、统筹城乡发展带来的巨大成果。

本文作者：黄勇作者单位：四川省泸州市国土资源局