省域城镇化提升对策建议
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走具有云南特色的新型城镇化道路
科学构建城镇体系
合理发展大城市，着力提升现代新昆明建设水平，全力加快曲靖、玉溪、大理、红河4个区域性中心城市建设。重点发展中小城市，加快建设楚雄、丽江、保山、西双版纳、普洱、临沧、昭通、文山等州（市）政府所在地城市和安宁、宣威等县级城市，使其发展为中等城市；其他州府所在地、县级市和发展潜力大的县城、中心镇，发展成具有一定规模效应和集聚效应的小城市群体。择优发展小城镇，因地制宜、分类指导，建设一批产业特色突出、文化内涵丰富、特色风貌显著的现代农业、工业、旅游、商贸、边境口岸等特色小镇。同时，推动不同层级城镇之间的分工与协作，实现云南省大中小城镇协调发展。
积极推进“城镇上山”
按照耕地总量和基本农田面积不减少、耕地质量有提高的原则，合理划定永久基本农田和城镇发展界线，提高坝区耕地划入基本农田比例，进一步落实基本农田保护责任制，强化坝区耕地保护。树立梯度开发新理念，严格保护8度以下坝区，调整优化8~15度浅山区，重点开发15~25度缓坡区，全力建设25度以上生态屏障区。开展山地建设用地适宜性评价，运用市场与行政手段，提高坝区用地成本、补偿山地开发成本，推动工业项目、城镇建设尽量向山坡、丘陵发展，多利用荒山荒坡搞建设，少占或不占优质农田，努力实现“城镇朝着山坡建、良田留给子孙耕”的目标。
加快农民进城步伐
放宽城镇户籍，适度放松昆明主城区、进一步放宽县城、全面放开乡镇的落户条件。同时，以体制改革和机制创新为突破口，力争在5~10年内给予进城落户农民“城乡兼有”的身份待遇，将他们及时纳入城镇就业、养老、住房、教育、医疗等五大保障体系，并允许转户后继续保留农村承包地、宅基地、林地、计划生育和集体经济分配等五大权益，使他们“退可回农村、进可入城镇”，解决好农业转移人口向城镇居民转变后的生存和发展问题，全方位推进云南省农业转移人口向城镇聚集。加快推进农业转移人口转变为城镇居民，可以采取“三分”思路：1.分区域布局：遵循宽严有度、分级承接的原则，通过设置不同的准入标准，引导、鼓励农业转移人口有序向城镇转移，形成合理的城镇人口区域布局。2.分群体实施：重点解决有条件的农民工及新生代，包括在昆明主城区务工经商3年以上、在县（市、区）务工经商1年以上的农民工，农村籍大中专学生，农村籍退役士兵的转户问题。3.分阶段推进：在2010至2020年期间，前5年先集中解决存量人口和历史遗留问题人口的转户，后5年转户进入常态化。
着力推进城乡区域一体化
树立全域规划理念，建立健全相互配套、全面对接、覆盖城乡的规划体系，实现城乡发展目标相协调、部署相适应、发展相促进。加快构建云南区域城镇群内部及之间的协调联动机制，创新区域合作方式，推动生产要素跨区域自由流动，统筹安排区域基础设施布局，做到布局统一规划、功能统筹安排、项目同步建设，实现城乡基础设施协调共建、联网共享。整体推进城乡产业结构战略性调整，深入开展城乡产业协作，把城镇产业结构优化升级与农村第二、第三产业的发展紧密结合起来，形成城乡分工合理、产业联系紧密、区域特色鲜明的产业空间布局。加强农村公共服务体系建设，大力推进基本公共服务均等化、利民惠民政策广覆盖，让城乡居民共创共享城乡一体化发展成果。
扎实开展规划工作
一是提高规划编制的质量和水平。科学修编和实施好全省城镇体系规划（2010—2030年）和城市群规划，强化城乡规划的跨行政区协调。转变城乡规划修编方式，合理确定城镇定位、规模、性质、发展方向和用地布局，重视人居环境规划设计，加强各类规划衔接，并为城镇发展预留空间。二是强化城乡空间管制。划定城镇发展边界，加快编制山地综合开发利用规划，明确不能建设和必须保护的空间区域，提高城镇建设用地使用效率，促进城镇紧凑布局、集约发展。三是做好城镇规划的动态修编。按照加强坝区优质耕地保护、节约集约用地和城乡建设向山地发展的要求，调整完善云南省城镇体系规划、土地利用总体规划和林地保护利用规划，确保三个规划有机衔接。四是编制统筹城乡发展专项规划。抓好城乡建设专项规划编制工作，加强各级各类规划的衔接协调，充分发挥规划对城乡建设的协调指导功能；丰富完善各类规划统筹城乡发展的相关内容；做好城市建设规划和新农村建设的衔接，科学规划城市发展布局和新农村、新社区建设的布局；加快推进小城镇规划编制工作，力争到“十二五”末实现镇镇有规划；尽快完成村庄规划编制工作，村庄规划和建设要与县城、中心镇相关规划对接，增强城镇对农村发展的辐射带动作用。五是强化规划约束力。健全城乡规划督察员制度，认真开展城乡规划督察工作，突出重点，及时发现、制止和查处违法违规行为。建立城乡规划管理动态监测系统，加强对规划编制实施情况的监督检查，加大规划编制审批和重大规划方案变更的审查力度，加强对城乡结合部地区的规划管理，实现城乡规划审批管理一体化。
着力制定一批重大相关配套政策
一是抓紧制定涵盖产业发展、基础设施建设、市场体系对接、生态环境保护、土地综合利用在内的滇中城市群建设政策体系。二是建立滇中城市群建设专项资金。将省级财政获取的滇中四州市税费收入，以及中央和省级财政投入四州市建设资金的一定比例，纳入“滇中城市群建设专项资金”，按照共同受益的原则统筹用于滇中城市群建设。三是制定支持特殊类型城镇发展的政策。加大对边疆地区、少数民族地区、具有丰富历史文化遗存、资源枯竭型城镇、山地型城镇等特殊类型城镇建设的扶持力度。四是建立占用坝区耕地质量补偿政策。严格执行建设占用耕地补偿制度，抓紧制定差别化耕地质量补偿制度实施细则，实行差别化的耕地占补平衡政策，加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本，引导各类项目利用存量土地和未利用土地搞建设，有效保护坝区耕地。五是加快制定用地计划指标奖励机制实施办法。开展城市土地集约利用评价工作，对利用山地发展城镇化程度较高的地方，在安排年度用地计划指标时给予多种形式的奖励。六是建立城乡一体化的公共产品供给财政投入机制。进一步科学划分财权和事权，让各级政府承担起农村公共产品的供给责任；整合各类财政支农资金，提高财政支农资金的使用效益。
加强城镇产业发展和城乡产业协调发展
一是优化城镇产业空间布局。以增强经济效益和增加就业为核心，因地制宜发展壮大主导产业和特色产业，推动城镇产业的有序更替、加快产业集群发展步伐、扩大城市产业的分工协作、提高产业结构的服务化和高级化，形成特色鲜明、错位发展、相互协调的城镇产业格局；进一步调整大中城市工业结构，重点发展高科技、高附加值产业，积极运用高新技术和先进适用技术改造传统产业，加快商贸、旅游、文化、会展、金融、保险、信息等现代服务业发展，形成一批高端产业聚集区；利用土地、劳动力、资源等要素优势加快发展小城市和重点镇，重点发展农产品加工业、劳动密集型产业、服务大中城市的配套产业和农村服务业，推动发展形成城区以第三产业为主、工业园区以二产为本、城镇周边以城郊现代农业为基础的产业格局。二是实现城镇产业集聚发展。按照布局集中、产业集聚、土地集约、生态环保的原则，完善城镇功能分区，合理配置产业用地；大力发展园区经济，完善园区基础功能和公共服务体系，加强城镇建设与产业园区布局的结合，提升园区发展水平，围绕提升产业配套能力，延长产业链条，着力培育产业集群，促进工业向园区集中，产业向城镇集聚。三是统筹城乡产业发展。加强城乡产业对接，充分考虑产业对农村的辐射和带动作用，把推进城市第二、第三产业的资金、技术、人才、管理等要素下乡作为破解城乡二元结构、优化城乡生产力布局的重要手段；加大对农副产品加工、农业机械制造、支农化工等涉农产业的支持力度，优先发展需要农村配套、提供原料和能够吸纳大批农村劳动力的产业或产业集群。推动适宜于农村发展的第二、第三产业项目向农村布局，努力形成一个工业项目、一个骨干企业带起一方农村经济、安置一批农村劳动力的发展格局。
加强组织领导和协调
一是在省级层面成立推进滇中城市群建设发展协调领导小组。研究解决滇中城市群建设中的重要支持政策、规划、重点项目等重大问题。同时，设立协调领导小组办公室，具体负责推进的日常工作。二是成立云南省加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民协调领导小组，并在省政府办公厅设立副厅级的协调领导小组办公室，负责促进农业转移人口转变为城镇居民的日常组织和协调工作。三是建立规划调整部门间沟通协调长效机制。在城乡规划编制和调整过程中，省发改、住建、国土等相关部门加强联系沟通，共同协商规划衔接和制定技术指南，并指导各地同步开展城乡、土地等规划的调整完善工作。四是完善对农村产权流转、置换的金融信贷支持。金融机构要简化农村产权抵押贷款程序、降低门槛，扩大面向进城农村居民的住房贷款、农房抵押贷款和林权直接抵押贷款，给予土地流转规模经营主体一定的授信额度。
当前应关注的重大现实问题
一是积极推动统筹城乡发展的各项制度改革。尽快启动推进农业转移人口转变为城镇居民的相关改革，加快推进云南城镇化进程；深化农村土地管理制度改革，建立土地收益分配新机制；深化农村金融体制改革，建立多方参与的农村信贷担保机制；深化公共财政管理体制改革，促进财政支农政策、制度和管理方式逐步统一；加快建立城乡一体的社会保障政策体系，不断提高农村保障人群各类补助标准，逐步拉平城乡社会保障待遇。二是启动新一轮《云南省社会主义新农村建设规划纲要》编制工作。三是开展山地城镇建设用地适宜性评价。对主要城镇周边缓坡地建设进行适宜性分析。四是完善促进耕地保护的相关技术标准。根据“守住红线、城镇上山”的要求，加快编制调整完善全省土地规划和城乡规划的技术标准，制定规划协调衔接的技术指南，重点做好面积在1平方公里以上的坝区所涉及的土地利用总体规划的调整完善工作。细化对使用山地建设城镇或工业园区等项目时的各类税费减免具体标准。
本文作者：钟顺昌简光华作者单位：云南大学云南省政府发展研究中心
